پیش نویس لایحه دائمی کردن قانون مدیریت خدمات کشوری

رسول کاظم الوندی،کارشناس رسمی دادگستری در امور اداری و استخدامی

متن کامل پیش‌نویس «لایحه دائمی کردن قانون مدیریت خدمات کشوری که توسط معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهوری تهیه و طی نامه‌ای برای معاون اول رئیس‌جمهوری ارسال و خواستار بررسی فوری پیش‌نویس مزبور در هیأت دولت شده تأکید شده است که این لایحه به قید فوریت در سیر مراحل تصویب هیأت وزیران قرار گیرد تا قبل از پایان مهلت قانونی (21ر6ر93) به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود.

این توضیح لازم است که منظور از لفظ قانون در این نوشته «قانون مدیریت خدمات کشوری» بوده و منظور از عبارت پیش‌نویس «متن کامل پیش‌نویس دائمی کردن قانون مدیریت خدمات کشوری» است.

در آغاز سخن، ذکر این نکته را نیز لازم می‌داند که عنوان لایحه در سراسر پیش‌نویس «لایحه دائمی کردن قانون» نامیده شده که اگر از عبارت: «متن نهایی قانون» استفاده می‌شد، به دلیل مسبوق به سابقه بودن در تاریخ و سوابق قانونگذاری، دلنشین‌تر و زیبنده‌تر می‌بود. زیرا علاوه بر رسائی و شفافیت در عبارت مذکور بر کسی پوشیده نیست که هیچ قانونی (خصوصاً قوانین استخدامی) دائمی نبوده و نخواهد بود. نمونه بارز این مدعا، به غیر از قوانین استخدام کشوری مصوب سالهای 1301 و 1345، همین قانون مدیریت خدمات کشوری است که اکنون حداکثر پس از حدود هشت سال شاهد پیشنهاد تغییرات گسترده در متن و محتوای آن هستیم.

علی ایحال، کسانی که به مسائل و موضوعات اداری و استخدامی علاقه و آشنایی دارند و یا به اقتضای شغل، این‌گونه مباحث را در لوایح تقدیمی دولت به مجلس و در قوانین و مقررات موضوعه و روزنامه رسمی یا در اخبار جراید پی‌گیری می‌کنند، به خوبی به خاطر دارند که یازده سال پیش یعنی در تاریخ بهمن ماه 1382 سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، پیش‌نویس لایحه مدیریت خدمات کشوری را به صورتی به دولت اصلاحات تقدیم داشته بود که استخدام رسمی دولت را برای همیشه از «رسمیت» هشتاد ساله انداخته بود و به جای آن استخدام بلندمدت را ابداع کرده و پیشنهاد داده بود.*

همه شاهد بودیم که خوشبختانه نمایندگان آگاه و شجاع مجلس شورای اسلامی با «درایت تقنینی» بر این طرز تفکر مهر ابطال زدند و اراده قانونگذار را در فحوای رسای بندهای الف و ب ماده 45 قانون و تبصره‌های چهارگانه آن به نحوی متجلی ساختند که خدمت رسمی را برای تصدی پست‌های ثابت در مشاغل حاکمیتی و استخدام پیمانی را برای تصدی پست‌های سازمانی و برای مدت معین، جامه قانون پوشاندند. صاحبان این طرز تفکر، اکنون دیگر بار در جریان تهیه ، موقع را برای تحقق نیات و اهدافی که به نظر خود لازم می‌دانند مناسب یافته‌اند و بر این اساس در بند 11 پیش‌نویس در مورد اصلاح ماده 45 قانون، دو نوع استخدام کوتاه‌مدت و بلندمدت را گنجانده‌اند که برای هیچیک از دو نوع استخدام پیشنهادی تعریفی به دست داده نشده و البته مقصود این است که این بار نه تنها استخدام رسمی بلکه استخدام پیمانی را نیز به بایگانی راکد مقررات استخدامی بسپارند و عجبا که تمدید هر دو نوع استخدام کوتاه‌مدت و بلندمدت منوط به تحقق شرایط مندرج در ماده 49 قانون دانسته شده است. حال آنکه ماده 49 ناظر به چگونگی تمدید قرارداد کارمندان پیمانی است.در ارتباط با بند 12 پیشنهادی اگر منظور این است که همه مسائل فصل هفتم قانون را در آئین‌نامه اجرائی پیش‌بینی شده در تبصره 2 ماده 52 پیش‌بنویس تشریح نمایند، قطعاً به این نکته واقف هستند که آئین‌نامه ناقض قانون نتواند بود.

در بند 13 اصلاحات پیش‌نویس آورده شده که تبصره 1 ماده 71 قانون به شرح زیر اصلاح و یک تبصره به عنوان تبصره 2 به آن الحاق می‌گردد. ماده 71 قانون نه یک تبصره که دارای چهار تبصره است. بنابراین با الحاق یک تبصره پیشنهادی جمعاً دارای پنج تبصره خواهد شد.

اصلح است عبارت: «و نیز مبنای کسر کسور بازنشستگی در زمان اشتغال» از متن تبصره اصلاحی ماده 76 (موضوع بند 14 پیش‌نویس) منتزع و به بند الف ماده 111 پیش‌نویس ملحق شود. همچنین اگر عبارت: «و تمام صندوق‌های بازنشستگی کشور» به انتهای عبارت: «تمام دستگاه‌های اجرائی» در سطر آخر تبصره اضافه شود، متضمن جامعیت و شفافیت بیشتر خواهد بود.در بند 15 پیش‌نویس، قطع نظر از ابهامی که در حذف تبصره 3 ماده 103 و شماره‌بندی نهایی تبصره‌های این ماده به چشم می‌خورد، اصل افزایش مدت خدمت و سن بازنشستگی با توجه به تغییرات حاصله در ساختمان سنی جمعیت و شاخص امید به زندگی و طولانی‌تر شدن سالهای پرداخت حقوق بازنشستگی و وظیفه، قابل توجیه است. اما تأثیر این موضوع را در مسأله اشتغال جوانان نمی‌توان ندیده گرفت. از این رو، مسئولان ذیربط در دستگاه‌های مختلف اجرائی باید شرایط بازار کار و کاهش نرخ بیکاری را در جهت تسهیل و توسعه اشتغال جوانان و اقدامات جدی برای اجرائی کردن سیاست‌های کلی اشتغال نیز در سرلوحه برنامه‌ریزی‌های خود قرار دهند. زیرا بدیهی است که جوانان در صورتی به ازدواج و تشکیل خانواده تمایل پیدا می‌کنند که بتوانند در گام نخست حرفه و شغل مناسب به دست آورند تا بدین وسیله زندگی آبرومندانه‌ای را تحصیل و تأمین نمایند.

در خصوص اصلاحات به عمل آمده در ماده 111 پیش‌نویس، با توجه به اینکه مبحث نرخ کسور بازنشستگی از اهم مباحث مربوط به تدوین مقررات استخدامی است، جا دارد بدواً تحول نرخ کسور بازنشستگی را از زمان نخستین قانون استخدام کشوری مصوب 1301 مورد توجه و امعان نظر قرار دهیم:

1ـ طبق ماده 57 قانون مزبور، برای این منظور نرخ 5 درصد به تصویب رسیده بود.

2ـ طبق ماده 12 قانون افزایش حقوق کارمندان مصوب 6ر8ر1320، نرخ کسور بازنشستگی معادل 5ر6 درصد تعیین شد.

3ـ طبق بند(1) ماده واحده مصوب 22ر6ر1322 نرخ کسور بازنشستگی به 7 درصد و 15 سال بعد طبق ماده 4 قانون مصوب 3ر4ر1337 به 8 درصد رسید.

4ـ با تصویب قانون استخدام کشوری مصوب 31ر3ر45 براساس مواد 71 و 73 این قانون کسور بازنشستگی معادل 5ر8 درصد حقوق و مزایا به عنوان سهم مستخدم و معادل 5ر8 درصد حقوق به عنوان سهم کارفرما (دولت) تعیین و به مرحله اجرا درآمد. ضمناً طبق تبصره 1 ماده 73 قانون مورد اشاره مقرر گردید مؤسسات غیرمشمول قانون استخدام کشوری همه ماهه مبلغی معادل کسور پرداختی مستخدمین خود از بودجه مؤسسه به صندوق بازنشستگی کشوری پرداخت نمایند. به عبارت دیگر، مؤسسات غیرمشمول نیز مکلف شدند مانند مستخدمین خود 5ر8 درصد حقوق و مزایا را به عنوان کسور بازنشستگی سهم کارفرما پرداخت کنند.

5ـ به استناد ماده 7 قانون اصلاح مقررات بازنشستگی و وظیفه مصوب 13ر12ر68 سهم کارفرمائی دولت از تاریخ 1ر1ر69 به میزان 75ر12 درصد معادل 5ر1 برابر سهم مستخدم افزایش یافت.

6ـ سرانجام، ماده 12 قانون اصلاح پاره‌ای از مقررات مربوط به حقوق بازنشستگی، بانوان شاغل، خانواده‌ها و سایر کارکنان مصوب 13ر2ر79 مقرر داشت نرخ کسور بازنشستگی کلیه کارکنان بخش دولتی اعم از کشوری و لشکری به 9 درصد و سهم دولت به 5ر1 برابر آن یعنی 5ر13 درصد برسد.

به طوری که در سطور فوق ملاحظه شد، نرخ کسور بازنشستگی در زمان حاکمیت دو قانون فراگیر که هر یک بیش از چهار دهه بر سرنوشت کارمندان دولت حاکم بودند، اولاً در فواصل زمانی طولانی مورد عمل بود و در واقع افزایش قابل توجهی نداشته و ثانیاً میزان افزایش آن در طول زمان حداقل 5ر0 درصد و حداکثر 5ر1 درصد بیشتر نبوده است.

بنابراین پیشنهاد یکباره افزایش نرخ کسور بازنشستگی از 9 به حداقل 12 درصد، این افزایش 3 درصدی کاملاً بی‌سابقه و از جهت منفی در حقوق کارمندان دولت اثرگذار خواهد بود. لذا معقول و منطقی و عادلانه خواهد بود که نرخ کسور بازنشستگی سهم کارمند از 9 درصد به 10 درصد و سهم کارفرمایی دولت از 5ر1 برابر به 2 برابر سهم کارمند افزایش یابد. نیازی به تأکید نیست که افزایش سهم دولت موجب خواهد شد از میزان کمک‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی از وجوه عمومی که در بند الف ماده 26 قانون برنامه پنجم توسعه مورد تأکید و تصریح قرار گرفته تا حدودی کاسته شود. با توجه به شرایط تعیین شده در ماده 112 پیش‌نویس موضوع حمایت‌های تأمین اجتماعی، سالهای پرداخت کسور بازنشستگی و رسیدن به سنین معین، نکات مندرج در ماده 103 و تبصره آن تکراری و زاید به نظر می‌رسد.

ماده 113 پیش‌نویس راجع به نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی، حقوق از کارافتادگی و مستمری فوت و همچنین تمرکز وجوه موضوع مواد 110 و 115 پیش‌نویس، مستلزم شرح توجیهی مفصل و تشریح جزئیات و شفافیت کامل است که باید جزء لاینفک پیش‌نویس لاحیه باشد. در حالی که ماده 119 پیش‌نویس از یکنواختی و هماهنگ‌سازی سایر حمایت‌های قانونی برای مشترکین کلیه صندوق‌های بازنشستگی کشوری، لشکری و تأمین اجتماعی سخن به میان آورده، ماده 113 قانون دولت را مکلف ساخته بود تا پایان اعتبار قانون برنامه چهارم توسعه (1388) در خصوص تجمیع کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و تأمین اجتماعی در سازمان تأمین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به عمل آورد.

هم‌اکنون، علاوه بر چند صندوق بزرگ بازنشستگی نام برده شده در ماده 119 پیش‌نویس، صندوق‌های بازنشستگی دیگری تحت عنوان «صندوق‌های بازنشستگی اختصاصی» مانند وزارت نفت، سازمان هواپیمائی جمهوری اسلامی ایران، صدا و سیما، بانک‌ها، شرکت فولاد، آینده‌ساز و … که تعداد آنها جمعاً به 14 صندوق می‌رسد، در کشور فعالیت دارند. تنوع مقررات استخدامی سازمان‌های مذکور مآلا به ناهماهنگی در حقوق بازنشستگی منجر شده و علی‌الظاهر قانون مدیریت خدمات کشوری هم در یکسان‌سازی حقوق بازنشستگان، خصوصاً بازنشستگان قبل و بعد از سال 1379 موفق نبوده است. از این رو، اهمیت و لزوم نظارت مرجعی که بتواند پوشش و یکپارچگی لازم را به وجود آورده و نارسائی‌ها و کاستی‌های موجود را مرتفع سازد، کماکان احساس می‌شود. به نظر می‌رسد که تنها در صورت تجمیع صندوق‌های بازنشستگی و تحت نظارت در آمدن آنها هماهنگی کامل در زمینه پرداخت عادلانه حقوق بازنشستگان قابل اعمال تواند بود. تنها در این صورت است که هدف قانونگذار برای از بین بردن شکاف و اختلاف حقوق بازنشستگان در صندوق‌های بازنشستگی مختلف انشاءالله تحقق خواهد یافت.

* رجوع شود به مقاله اینجانب در روزنامه همشهری مورخ 1ر10ر83 تحت عنوان «نقدی بر لایحه مدیریت خدمات کشوری»