رویکرد قانونگذار برای حل مشکلات شهر تهران

 از بیش از دو قرن پیش تهران مرکز سیاسی ایران است ولی حدود 5 دهه است که نظام‌ها و دولت‌های مختلف سعی کرده‌اند با انتقال پایتخت مشکلات متعدد آن را حل کنند اما نتوانسته‌اند به این طرح جامه عمل بپوشانند. اکنون و در آستانه بررسی طرح انتقال پایتخت در مجلس بار دیگر موضوع یادشده داغ شده است.

در این نوشتار برخلاف مطالبی که این‌ روزها در‌ بیان مزایا و معایب طرح مجلس مطرح می‌شود قصد داریم از دریچه تاریخ قانونگذاری به بررسی موضوع بپردازیم تا مشخص شود که در طول دهه‌های مختلفی چه تصمیماتی برای حل مشکلات تهران گرفته شده است. راهکارهای ارایه‌شده برای کاستن از مشکلات ابرشهر تهران تنها به انتقال پایتخت محدود نشده است بلکه گاهی انتقال کارمندان و خروج صنایع از پایتخت مد نظر بوده است.

از سال 1210 که هجری قمری که آقامحمدخان قاجار تهران را با جمعیتی حدود سی هزار نفر به عنوان پایتخت انتخاب کرد تا حال که جمعیت آن به بیش از 13 میلیون نفر می‌رسد این شهر دچار فراز و نشیب‌های بسیار و شاهد وقایع تلخ و شیرینی بوده که تاریخ آن را می‌سازد. اولین اقدام عملی در خصوص حل مشکلات تهران از طریق ایجاد یک طرح عظیم ملی، به دهه 1340 در چارچوب معافیت‌های مالیاتی برمی‌گردد. بر این اساس صنایعی که در خارج از محدود 120 کیلومتری تهران ایجاد شوند تا پنج سال از پرداخت مالیات معاف بودند. اما مشخصا برای اولین بار در سال 1364 و همزمان با دویستمین سال پایتختی تهران موضوع انتقال پایتخت مطرح شد. حدود یک سال پس از پایان جنگ تحمیلی زمزمه‌هایی از انتقال پایتخت در میان کارشناسان به وجود آمد که صدای آن در اتاق برخی مسئولان نیز به گوش رسید.

در سال 1368 مطالعات جدی‌تر شد و چهار گزینه نیز برای انتقال پایتخت در نظر گرفته شد اما تاکنون نه‌تنها طرح انتقال پایتخت بلکه هیچ یک از طرح‌های دیگر نیز نتوانسته است مشکل را به صورت کلی حل کند.

در دهه‌های گذشته طرح‌ها و تصمیمات مختلفی برای جلوگیری از رشد شتابان جمعیت و حتی جغرافیای تهران و کاهش بار اداری و اقتصادی پایتخت مطرح شد که البته اکثر آنها یا به صورت جدی پیگیری نشده یا به نتیجه مطلوبی نرسیده است. این تجربه‌ها بار دیگر نشان داد که حل مشکل پایتخت بیش از همه برنامه‌ریزی دقیق، جامع و کارشناسی‌شده نیاز دارد.

همچنین در سال 1364 ساخت صنایع تولیدی در شعاع 120 کیلومتری محدود تهران ممنوع و ایجاد بعضی از صنایع کوچک صرفاً در محدوده قطب‌های تعیین شده مجاز شناخته شد در نتیجه گسترش صنایع به برخی از شهرهای دیگر نظیر تبریز، مشهد، اراک، قزوین، یزد و اهواز تسری پیدا کرد.

این طرح‌ها تاکنون به شکل‌های مختلف ادامه داشته و سعی شده است که مشوق‌هایی برای خروج صنایع به خارج از تهران فراهم شود. پس از انقلاب اسلامی نیز در سال‌های 1360 و 1362 و پس از آن، به‌خصوص در برنامه‌های توسعه، مقررات متعددی در خصوص ایجاد شهرک‌های صنعتی در شهرهای کوچک و محروم، اعطای معافیت‌های مالیاتی و سوق‌دهی سرمایه‌ها به مناطق مستعد خارج از منطقه مرکزی و تهران تصویب شد.

خروج واحدهای سازمانی دولتی از تهران

درقانون برنامه اول توسعه در سال 1368 اجازه انتقال واحدهای سازمانی دولتی به سایر نقاط کشور داده شد و در توصیه‌های برنامه دوم توسعه در سال 1374 نیز کمیته‌های برنامه‌ریزی استان‌ها تقویت شد. با این حال هیچ‌ کدام از این سیاست‌ها و مشوق‌های نتوانست بر جاذبه قوی شهر تهران غالب و مانع از رشد فزاینده این ابرشهر شود.

با آنکه در سال‌های قبل و بعد از انقلاب اسلامی رگه‌هایی از سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، تصویب مقررات و اجرای طرح‌های خاص در زمینه مهار رشد شتابان و افسارگسیخته تهران مشاهده می‌شود، شواهد و قراین حاکی از نبود انسجام در جلوگیری یا مهار این رشد است.

نبود توازن در رشد و توسعه سایر مناطق کشور در مقایسه با تهران در کنار بی‌برنامگی در مدیریت پایتخت باعث شد تا امروز شهر تهران با چالش‌ها و مشکلات بسیار جدی و گاه خطرناک روبه‌رو باشد و به‌تدریج استانداردهای یک شهر سالم را از دست بدهد.

ممنوعیت انتقال کارمندان به تهران

در دهه 80 شمسی، برنامه‌های جدیدی برای کاهش بار اداری شهر تهران طراحی شد و از جمله در سال‌های انتهایی این دهه مطابق قانون برنامه پنجم توسعه راه انتقال کارمندان به شهر تهران به کلی مسدود شد البته استثناهایی هم وجود دارد. ماده 65 قانون برنامه پنجم در این خصوص مقرر کرده است: «هرگونه انتقال به کلان‌شهرها جز در مورد مقامات و در موارد خاص ممنوع است.» این حکم و سایر مقررات مربوط به انتقال و مأموریت کارکنان رسمی و ثابت بین دستگاه‌ها در مورد کارکنان پیمانی و قراردادی (در طول قرارداد) قابل اجراست. موارد خاص با تشخیص کارگروهی با عضویت نمایندگان معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور و دستگاه متبوع تعیین می‌شود.

خروج کارمندان از تهران

دولت هم با تصویب مصوباتی سعی کرد که انتقال کارکنان از پایتخت را سرعت ببخشد. مهم‌ترین مصوبه دولت، آیین‌نامه اعطای تسهیلات به کارکنان دستگاه‌های اجرایی متقاضی انتقال از شهر تهران بود که در سال 1388 به تصویب رسید اما این مصوبه دارای برخی ملاحظات حقوقی بود.

در این آیین‌نامه برای تمامی کارکنان رسمی، پیمانی و قراردادی و سایر عناوین مشابه شاغل در وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی، بانک‌ها، موسسات بیمه و سایر دستگاه‌های مشمول ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه و پرسنل شاغل در نیروهای مسلح با اذن فرمانده معظم کل قوا، حمایت‌ها و تسهیلاتی در نظر گرفته شده بود که در صورت انتقال از تهران و کلانشهرها به آنها پرداخت شود. متقاضیان برای استفاده از این تسهیلات باید قبل از پایان سال 1385 در کلانشهرها مشغول به خدمت می‌شدند و تاریخ انتقال آنها از کلانشهرها از ابتدای سال 1386 می‌بود. شراط دیگر این بود که حداقل پنج سال از عمر خدمتی کارکنان رسمی و پیمانی و حداقل 15 سال از عمر خدمتی کارکنان قراردادی باقی مانده باشد.

مشوق‌های دولت

براساس آیین‌نامه «ایجاد تسهیلات برای شاغلان دولتی متقاضی انتقال از تهران و کلان‌شهرها به سایر شهرهای کشور» در صورت خروج کارمندان از تهران و سایر کلان‌شهرها به قصد شهرهای کوچک‌تر تسهیلات زیر به آنها تعلق می‌گیرد:

1- واگذاری زمین به قیمت تمام‌شده و اعطای تسهیلات بانکی از محل تسهیلات بخش مسکن برای احداث واحد مسکونی.

2ـ کمک سود متعلق به تسهیلات بانکی به میزان مندرج در آیین‌نامه.

3 هزینه انشعابات آب، برق، گاز، فاضلاب و تلفن واحد مسکونی احداثی در شهر مقصد کارمند منتقل شده، از ابتدا به صورت اقساط پنج ساله و بدون احتساب سود و کارمزد محاسبه و دریافت خواهد شد.

4- چنانچه فرزندان کارکنان مشمول آیین‌نامه در هر یک از دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی شامل سراسری، آزاد، غیرانتفاعی، پیام‌نور و مانند آن مشغول به تحصیل باشند در صورت تمایل متقاضی به دانشگاه شهر مقصد انتقال کارمند و یا نزدیک‌ترین شهر به آن نقطه – به جز شهرهای استان تهران – که رشته یادشده را دارا باشند، منتقل خواهند شد.

5- به هر یک از کارکنانی که از کلانشهرها منتقل شوند، یک گروه تشویقی اعطا می‌شود.

6- یکی از اعضای درجه اول خانواده کارمند مشمول آیین‌نامه، از تسهیلات مربوط به کارگاه‌های زودبازده، با اولویت بهره‌مند خواهد شد.

7- به هر یک از کارکنان مشمول آیین‌نامه، از تاریخ صدور حکم انتقال، یک ماه مرخصی تشویقی اعطا می‌شود.

این مصوبه از ابتدا با انتقاداتی همراه بود و چالش‌های پیش‌روی آن باعث شد که در فاصله سال‌های 1386 تا 1388 چهار بار اصلاح شود و دو رای از سوی دیوان عدالت اداری برای ابطال برخی بخش‌های آن صادر شود.

در پایان باید تأکید کرد هرگونه انتقال به کلان‌شهرها جز در مورد مقامات و در موارد خاص ممنوع است. این حکم و سایر مقررات مربوط به انتقال و ماموریت کارکنان رسمی و ثابت بین دستگاه‌ها در مورد کارکنان پیمانی و قراردادی (در طول قرارداد) قابل اجراست.