رای شماره 568 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تصوب نامه شماره 112907 ت28339

رأی شماره 568 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تصویب‌نامه شماره 112907/ت28339هـ مورخ 16/7/1386 هیأت وزیران که بیان داشته اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی جزء اموال عمومی و مالکیت آنها متعلق به دولت جمهوری اسلامی ایران است

شماره هـ/90/963  

تاریخ دادنامه: 27/8/1392      شماره دادنامه: 568       کلاسه پرونده: 90/963

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای احمدرضا جهان اندیش

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب‌نامه شماره 112907/ت28339هـ ـ 16/7/1386 هیأت  وزیران

گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواست تقدیمی ابطال تصویب‌نامه شماره 112907/ت28339هـ ـ 16/7/1386 هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با اهداء سلام و تحیات

احتراماً خاطر عالی مستحضر است:

الف) بخش بزرگی از اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیر خاکی مالک خصوصی دارند و متعلق حقوق خصوصی اشخاص هستند. مانند اموالی که در موزه‌های حضرت احمد ابن موسی(ع)، آستان قدس رضوی(ع) و حرم مطهر حضرت معصومه (س) وجود دارند و به عناوین مختلف مثل هبه و وقف به آن جا تقدیم شده است.

همچنین اموالی که متعلق به ایرانیان زرتشتی، کلیمی، مسیحی و یا اشخاص حقیقی و کلکسیونرها است و در موزه‌ها و اماکن شخصی مربوط به خودشان نگهداری می‌شود.

به استناد آیه شریفه (188) از سوره مبارکه بقره:

« ... من اموال الناس ...» ترجمه: «... اموال مردم....»

شرع مقدس اسلام، اصل مالکیت و حقوق خصوصی اشخاص بر اموال را امضاء و محترم شمرده است، تا آن جا که حضرت علی(ع) که درود خدا بر او باد فرمود:

«... والله لو اعطیت الاقالیم السبعه بما تحت افلاکها، علی ان اعصی‌الله فی نمله اسلبها جلب شعیره ما فعلته...»
«... به خدا سوگند، اگر هفت اقلیم را با آنچه در زیر آسمانهاست به من دهند تا خدا را نافرمانی کنم که پوست جوی را از مورچه ای ناروا بگیرم، چنین نخواهم کرد...»
بنابراین طبق شرع مقدس اسلام، اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیر خاکی که دارای مالک خصوصی هستند به وسیله اشخاص ثالث، بدون اسباب و لوازم شرعی لازم، قابل تملک خصوصی نیستند.
به استناد ماده (7) از قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب 12/8/1309: «اموال منقوله که از آثار ملی محسوب و مالکیت خصوصی داشته باشد باید در فهرست جداگانه به ترتیبی که در ماده سوم مقرر است ثبت شود.»
به استناد ماده (12) آیین‌نامه مدیریت، ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی ـ تاریخی منقول مجاز مصوب 10/5/1384: «... ثبت اثر در فهرست آثار ملی خدشه‌ای به مالکیت مالک وارد نخواهد کرد و...» قانون و مقررات نیز مالکیت و حقوق خصوصی اشخاص بر اموال فرهنگی، تاریخی منقول را پذیرفته و محترم شمرده‌اند.
در نتیجه از آن جا که طبق فتوای مراجع بزرگ تقلید، قوانین جمهوری اسلامی ایران واجب‌الاطاعه هستند، نادیده گرفتن مالکیت و حقوق خصوصی اشخاص بر اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی از این جهت نیز خلاف شرع مقدس اسلام است.

لیکن برخلاف موارد مذکور مصوبه معترضٌ‌عنه، به‌طور اطلاق مالکیت اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی را متعلق به دولت که خود دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند تلقی کرده است، اعم از این که این اموال مالک خصوصی داشته باشند و یا این که مالک خصوصی نداشته باشند.

بنابراین مصوبه  مذکور به دلیل نادیده گرفتن اصل مالکیت و حقوق خصوصی اشخاص بر اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی، خلاف شرع مقدس اسلام است.

به نظر می‌رسد که توجه به نظریه (مرحله اول) شورای نگهبان به شماره 23177/30/86 ـ 26/8/1386 در خصوص لایحه دو فوریتی استفساریه ماده (26) قانون مدنی ضروری و مفید است.

ب) بخش بزرگ دیگر از اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی مالک خصوصی ندارند و به دلیل این که جزء اموال عمومی هستند، ذاتاً قابلیت تملک خصوصی را نداشته است و داخل در اموال بیت‌المال هستند.
مانند کتیبه‌های گلی دوره هخامنشی که در کاوشهای سالهای 1312 تا 1316 در زیرزمینهای تخت جمشید کشف شده‌اند و اکنون برای ترمیم و تحقیق به صورت امانت به بخش باستان‌شناسی دانشگاه شیکاگو سپرده شده است.

درخصوص جایگاه شرعی کارگزاران نسبت به اموال عمومی و احتیاط در مصرف بیت‌المال، حضرت علی(ع) که درود خدا بر او باد، در جواب به عبدا.. بن زمعه که از یاران امام بود و درخواست مالی داشت فرمود: «ان هذا المال لیس لی ولالک و انما هو فیء للمسلمین،...» ترجمه: «این اموال که می بینی، نه مال من و نه از آن توست، غنیمتی گرد آمده از مسلمانان است که با شمشیرهای خود به دست آورده‌اند اگر تو در جهاد همراهشان بودی سهمی چونان سهم آنان داشتی وگر نه دسترنج آنان خوراک دیگران نخواهد بود» و نیز فرمود: «... فانکم خزان الرعیه، و وکلاء الامه و سفراء الائمه...» ترجمه: «..همانان شما خزانه‌داران مردم و نمایندگان ملت و سفیران پیشوایان هستید،...» لذا در جمهوری اسلامی ایران، دولت و کارگزاران شرعاً مالک اموال عمومی نیستند، بلکه امین، وکیل و خزانه‌دار ملت هستند.

به استناد ماده (26) قانون مدنی اصلاحی مورخ 14/8/1370 که طبق نظریه نهایی شورای نگهبان مغایر موازین شرع مقدس و قانون اساسی شناخته نشده است«... آثار تاریخی و امثال آنها و بالجمله آنچه از اموال منقوله و غیرمنقوله که دولت به عنوان مصالح عمومی و منافع ملی در تحت تصرف دارد، قابل تملک خصوصی نیست و...».

لذا از آن جا که طبق فتوای مراجع بزرگ تقلید، قوانین جمهوری اسلامی ایران واجب‌الاطاعه هستند، این قانون نیز که با نص صریح حق مطلب را اداء کرده است و این گونه اموال را به عنوان مصالح عمومی و منافع ملی در تحت تصرف دولت قرار داده و قابلیت تملک خصوصی را از این گونه اموال نفی کرده است، شرعاً واجب‌الاطاعه و تخطی از آن جایز نیست.

بنابراین مصوبه معترضٌ‌عنه، که اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی را جزء اموال عمومی و مالکیت آنها را متعلق به دولت تلقی کرده است، به جهت تصور مالکیت بر اموال عمومی و فقدان قابلیت شرعی تملک و لوازم آن خلاف شرع مقدس اسلام است.

چنانچه مالکیت دولت که دارای شخصیت حقوقی مستقل است بر این گونه اموال عمومی فرض گرفته شود، آن گاه با استناد به حدیث نبوی: «الناس مسلطون علی اموالهم » ترجمه: « مردم بر اموال خود تسلط دارند». این گونه اموال قابلیت انتقال به غیر به وسیله دولت و قابلیت بازداشت به وسیله اشخاص ثالث را پیدا می‌کنند، که این امر موجب ورود ضرر به حقوق عمومی و تضییع حقوق ملت ایران می‌شود.

لذا با استناد به حدیث نبوی: « لاضرر و لاضرار فی‌الاسلام» ترجمه: «زیان کردن و زیان رساندن در اسلام نیست». نیز مالکیت دولت بر این گونه اموال عمومی توجیه شرعی ندارد.

ج) به نظر می‌رسد که حمایت از اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی در برابر سرقت، صدور و مالکیت غیرقانونی و دفاع از آنها در دادگاههای کشورهای خارجی و استرداد آنها به داخل کشور، مستلزم مالکیت بر آن اموال نیست، مانند دفاع وکیل و امین از اموال مورد وکالت و امانت که مستلزم مالکیت بر آن اموال نیست.

زیرا به استناد «کنوانسیون مربوط به اتخاذ تدابیر برای ممنوع کردن و جلوگیری از ورود و صدور و انتقال مالکیت غیرقانونی اموال فرهنگی، 1970 یونسکو» و «ماده واحده قانون الحاق دولت ایران به آن در تاریخ 17/9/1353 شمسی»، طبق مواد (1ـ2) و (3) و (4ب و ج و هـ) و (ـ6 ب) و (7 الف و ب ـ2) کشورهای عضو متعهد شده‌اند که  برای ضبط اموال فرهنگی مسروقه و غیرقانونی خارج شده و استرداد آنها به قلمرو ملی کشورهای مبدأ تدابیر لازم را اتخاذ نمایند.

به‌استناد «کنوانسیون مؤسسه بین‌المللی یکنواخت‌سازی حقوق خصوصی پیرامون اشیاء فرهنگی مسروقه یا غیرقانونی خـارج شده، 1995» و « مـاده واحده قانون الحاق دولت ایران به آن که در تاریخ 23/6/1379 به تأیید شورای نگهبان رسیده است». طبق بند ب از ماده (1)، اشیاء فرهنگی غیرقانونی خارج شده، عبارتند از اشیاء فرهنگی که از سرزمین یک کشور متعاهد برخلاف قوانین آن که ناظر بر صدور اشیاء فرهنگی است خارج شده است.

به موجب بند (1) از ماده (5) هر یک از کشورهای متعاهد می‌تواند از دادگاه یا مرجع ذی‌صلاح دیگر کشور متعاهد بخواهد دستور اعاده شیء فرهنگی را که به طور غیرقانونی از سرزمین کشور درخواست‌کننده خارج شده، صادر کند.

بنابراین چون دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مؤسسه بین‌المللی یکنواخت‌سازی حقوق خصوصی.... (یونیدروآ) نیز ملحق شده است و طبق این کنوانسیون، قوانین داخلی کشور خواهان استرداد اموال فرهنگی، معتبر است، دیگر برای استرداد اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی که به طریق غیرقانونی از کشور خارج شده به داخل کشور نیازی به تغییر قوانین داخلی و یا وضع مصوبه مبنی بر مالکیت دولت بر این اموال نیست، بلکه کافی است در دادگاههای خارجی اثبات شود که دولت ایران به کنوانسیونهای مذکور ملحق شده و مبدأ این گونه اموال کشور ایران و برخلاف قوانین داخلی، اموال فرهنگی از کشور خارج شده است.

بنا به مراتب معروض با استناد به اصل (170) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، این جانب نسبـت به تصویب‌نامه شماره 112907/ت38339هـ ـ 16/7/1386 هیأت وزیران، به دلیل مغایرت با شرع مقدس اسلام معترض و تقاضای ابطال آن قسمتهای مصوبه که اموال فرهنگی، تاریخ منقول زیرخاکی را در مالکیت دولت تلقی کرده است می‌نمایم.»

متن تصویب‌نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«با صلوات بر محمد و آل محمد

سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری

هیأت وزیران در جلسه مورخ 1/7/1386 بنا به پیشنهاد سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:

اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی جزء اموال عمومی و مالکیت آنها متعلق به دولت جمهوری اسلامی ایران است. ـ معاون اول رئیس جمهور »

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور)، به موجب لایحه شماره 10673/15726ـ 1/6/1391 توضیح داده است که:

«با احترام، عطف به اخطاریه مورخ 3/10/1390 موضوع دادخواست آقای احمدرضا جهان‌اندیش به خواسته ابطال قسمتهایی از تصویب‌نامه شماره 112907/ت38339هـ ـ 16/7/1386 هیأت وزیران به شماره پرونده 9009980900072076 به استحضار می‌رساند:

مراد هیأت دولت از وضع تصویب‌نامه یاد شده نفی مالکیت خصوصی اشخاص نسبت به اموال فرهنگی و تاریخی منقول زیر خاکی که به موجب شرع مقدس اسلام یا سایر قوانین و مقررات موجود، محترم و غیرقابل تعرض است، نبوده است بلکه مقصود مصادیقی از این نوع اموال بوده که جزء اموال عمومی است. در واقع تصویب‌نامه مزبور صرفاً در مقام بیان و تأکید بر این نکته بوده است که مالکیت آن دسته از اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی که جزء اموال عمومی به شمار می‌روند، متعلق به دولت است.

با عنایت به مراتب فوق استدعای رد دعوای شاکی را دارد.»

درخصوص ادعای مغایر بودن تصویب‌نامه شماره 112907/ت38339هـ ـ 16/7/1386 هیأت وزیران با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 4845/31/91ـ 7/8/1391 اعلام کرده است که:

«موضوع تصویب‌نامه شماره 112907/ت38339هـ ـ 16/7/1386 هیأت وزیران، در جلسه مورخ 5/7/1391 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که نظر فقها به شرح ذیل اعلام می‌شود:
اطلاق مصوبه مذکور نسبت به مواردی که اموال فرهنگی، تاریخی منقول ملک شخصی اشخاص یا جزء موقوفات است، خلاف موازین شرع شناخته شد.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به‌صدور رأی مبادرت می‌کند.

رأی هیأت عمومی

نظر به این که درخصوص مصوبه شماره 112907/ت38339هـ ـ 16/7/1386 هیأت وزیران، دایر به این که «اموال فرهنگی، تاریخی منقول زیرخاکی جزء اموال عمومی و مالکیت آنها متعلق به دولت جمهوری اسلامی ایران است» قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 48465/31/91ـ 7/8/1391، نظر فقهای شورای نگهبان، را به این شرح که «اطلاق مصوبه مذکور نسبت به مواردی که اموال فرهنگی، تاریخی منقول ملک شخصی اشخاص یا جزء موقوفات است، خلاف موازین شرع شناخته شد.» ابلاغ کرده است، بنابراین در اجرای حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به ابطال  مصوبه از تاریخ تصویب صادر و اعلام می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری