آسیب‌شناسی روند تصویب قوانین

 در کشور ما معمولان برآورد دقیقی از اینکه تصویب یک قانون برای کشور چه میزان هزینه دارد، انجام نمی‌شود؛ این در حالی است که اگر چنین برآوردی وجود داشته باشد، شاید جامعه و نهادهای نظارتی، نسبت به کارآمدی جریان تصویب قوانین حساسیت بیشتری به خرج دهند.

در حال حاضر عمر بسیاری از قانون کوتاه است و هنوز به یک سال نرسیده، باید بار دیگر اصلاح شوند. نواقص دیگری نیز در نظام قانونگذاری ما موجود است که بازنگری در آن را ضروری می‌کند. قانونگذاری و نظارت دو وظیفه اصلی مجلس شورای اسلامی است؛ بنابراین کسانی که ردای نمایندگی ملت را به تن می‌کنند، باید به اندازه کافی با اهمیت این دو موضوع آشنا باشند. آنچه در ادامه می‌آید، نظر تعدادی از کارشناسان حقوقی درباره برخی از معضلات قانونگذاری کشور است.

عمر کوتاه قوانین

یک کارشناس حقوق اقتصادی معتقد است: هیچ قانونگذاری نمی‌تواند آنچه قرار است در آینده اتفاق بیفتد را دقیقا پیش‌بینی کند، برای همین همیشه ممکن است قوانین در آینده، به دلیل اجمال، ابهام و نقص نیازمند اصلاح باشند؛ اما این موضوع نمی‌تواند بهانه‌ای برای تصویب قوانینی باشد که حتی شش ماه هم دوام ندارند و خیلی زود نیاز به اصلاح پیدا می‌کنند.

امید عبدالهیان به «حمایت» می‌گوید: اصلاح قانون یک موضوع استثنایی است و در موارد ضروری اتفاق می‌افتد؛ بنابراین نباید تبدیل به یک موضوع معمولی شود که برای بیشتر قوانین و مقررات پیش بیاید. وی تاکید می‌کند: در حال حاضر عمر برخی از قوانین به چند ماه هم نمی‌رسد؛ یعنی برخی از قوانینی که به تصویب رسیده‌اند، فقط چند ماه بعد از ابلاغ آنها، نیازمند اصلاح و تغییر می‌شوند. برای اصلاح این قوانین باید مجددا وقت و هزینه فراوانی هزینه شود. به عنوان مثال، در حالی که برنامه پنجم توسعه، از ابتدای سال 1390 به اجرا درآمده تعداد طرح‌ها و لوایحی که برای اصلاح آن در مجلس اعلام وصول شده، به عددی دو رقمی رسیده است. یا قانون مجازات اسلامی که تصویب آن چند سال طول کشید و میان زمان تصویب و لازم‌الاجرا شدن آن هم چندین ماه فاصله بود به محض اجرایی شدن با برخی انتقادات جدی مواجه می‌شود که رفع آن نیازمند تهیه لایحه‌ای جدید است. این اصلاحات هزینه‌های بسیاری بر کشور تحمیل می‌کند. البته تحقیق و مطالعه روشنی که برای هر ماده قانونی چه میزان هزینه‌ای صرف می‌شود وجود ندارد و جای آن خالی به نظر می‌رسد.

آیین‌نامه‌هایی در کما

این کارشناس حقوق اقتصادی موضوع دیگری را که باعث اتلاف هزینه در جریان تصویب قوانین می‌شود عدم تهیه آیین‌نامه‌های اجرایی قانون عنوان می‌کند و می‌گوید: در بسیاری از قوانین، مرسوم است که قانونگذار ترتیب اجرای آن را موکول به تصویب آیین‌نامه می‌کند تا مقام اجرایی، بر اساس ترتیبی پیش‌بینی‌شده، مقررات را اجرا کند.

امید عبدالهیان توضیح می‌دهد: تا زمانی که این آیین‌نامه‌ها تصویب نشود، عملا قانون بی‌اثر است یا نمی‌تواند به تمام اهداف خود برسد. در چنین وضعی، طولانی شدن تصویب آیین‌نامه‌ها، اجرای قانون را به کما می‌برد و هزینه‌هایی که برای تصویب آن قانون شده به هدر می‌رود. به عنوان مثال، قانون دسترسی آزاد به اطلاعات در سال 1388 به تصویب رسیده و قرار بوده آیین‌نامه اجرایی آن حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، تهیه شود اما هنوز که هنوز است، چنین آیین‌نامه‌ای به تصویب نرسیده است. قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون دیگری است که بسیاری از مقررات آن برای اجرا نیازمند تهیه آیین‌نامه و دستورالعمل هستند. قوانین بسیار دیگری را می‌توان یافت که هنوز آیین‌نامه‌های اجرایی و مقررات تکمیلی آن به تصویب نرسیده در نتیجه این قوانین با همه هزینه‌هایی که تصویب آن داشته است نمی‌تواند کارکرد عملی خود را داشته باشد. عبدالهیان تاخیر در تصویب آیین‌ها را نیز از موجبات ناکارآمدی نظام قضایی عنوان می‌کند.

هفت‌خوان لوایح قضایی

یک کارشناس ارشد حقوق عمومی دیگر به اتلاف هزینه و زمان در تصویب لوایح قضایی اشاره می‌کند و می‌گوید: اغراق نیست اگر گفته شود که یک لایحه قضایی برای تبدیل شدن به قانون، باید هفت‌خان را پشت سر بگذارد.

حبیب کیانی خاطرنشان می‌کند: لوایح قضایی، لوایحی هستند که در قوه قضاییه تدوین می‌شوند. جریان تصویب لوایح قضایی بدین ترتیب است که پس از تهیه آن در قوه قضاییه، رهسپار هیات دولت می‌شود تا پس از بررسی و تصویب توسط هیات وزیران در مجلس شورای اسلامی مطرح شد. در مجلس نیز معمولا این لوایح در کمیسیون حقوقی و قضایی مطرح می‌شود و سرانجام در صحن علنی مجلس شورای اسلامی به رای گذاشته می‌شود.

این مدرس دانشگاه توضیح می‌دهد: دو ایراد در خصوص پیش‌بینی چنین روندی مطرح است که لایحه حمایت از کودکان و نوجوانان نیز درگیر آن شده است:

طولانی شدن فرآیند تبدیل شدن لایحه به قانون: قوه قضاییه با بررسی وضعیت دستگاه قضایی، کمبود یک لایحه را تشخیص می‌دهد و آن را تهیه می‌کند اما طی روند اداری تصویب، سال‌ها طول می‌کشد و نتیجه آن می‌شود که معضلاتی که این لایحه قرار بود از آن پیشگیری کند رخ می‌دهد. مصداق بارز آن لایحه حمایت از کودکان و نوجوانان است. در حقیقت چنین مکانیزمی برای تصویب لوایح باعث از دست رفتن زمان می‌شود.

لایحه‌ای که در قوه قضاییه تدوین می‌شود، از فیلتر هیات وزیران، کمیسیون تخصصی مجلس شورای اسلامی و صحن علنی مجلس می‌گذرد و در هر یک از این مراحل تغییراتی در آن روی می‌دهد که گاهی نتیجه این تغییرات از بین رفتن انسجام لوایح است.

کیانی ادامه می‌دهد: لایحه حمایت از کودکان و نوجوانان شاهدی است برای این ترتیب ناکارآمد در تصویب قوانین. این لایحه که کلیات آن در سال 1387 تصویب شده بود، سرانجام در اوایل سال 1388 روانه دولت می‌شود و با تایید هیات وزیران در مجلس شورای اسلامی مطرح شود. اما سرانجام این لایحه در تابستان سال 1390 به مجلس شورای اسلامی راه یافت و هنوز که هنوز است کار تصویب آن به پایان نرسیده است.

معضل تورم قوانین

این کارشناس حقوق عمومی تورم قوانین را یکی دیگر از معضلات پیش روی نظام قانونگذاری ما عنوان می‌کند و می‌گوید: درست است که در تنظیم برخی حوزه‌ها نیاز به تصویب قوانین وجود دارد اما این کارکرد قانون به این معنی نیست که همیشه به عنوان اولین راهکار به فکر تصویب قانون و آیین‌نامه بیفتیم. این کار باعث تورم قوانین می‌شود و ضمن اتلاف هزینه مشکلات دیگری نیز به وجود می‌آورد.

کیانی به عنوان نمونه به چند لایحه اشاره می‌کند و می‌گوید: مدتی پیش به فاصله چند ماه سه قانون به تصویب رسید که مقدمه توجیهی آنها تقریبا کپی‌برداری از یکدیگر بود و از آن مهم‌تر ارتباطی میان مقدمه توجیهی و متن لایحه وجود نداشت. این سه لایحه، در یک روز، یعنی در تاریخ 15 اردیبهشت سال 1387 به تصویب هیات دولت رسیده است و برای مجلس شورای اسلامی فرستاده شده بود.

در مقدمه توجیهی هر سه لایحه آمده است: «به منظور حضور فعال جمهوری اسلامی ایران در سازمان‌ها و مجامع بین‌المللی و بهره‌گیری از آن در جهت تامین منافع ملی و تحقق هرچه بیشتر همگرایی منطقه‌ای و بین‌المللی در راستای اصول و اهداف استراتژیک سیاست خارجی کشور و بهره‌گیری از آخرین دستاوردهای علمی و تکنولوژیکی، لایحه زیر برای طی تشریفات قانونی تقدیم می‌شود.» این متن دقیقا به همین صورت به ابتدای دو لایحه دیگر هم اضافه شده است و به مجلس شورای اسلامی فرستاده شد. البته اگر این مقدمه توجیهی با محتوای لایحه همخوانی داشت، باز می‌شد چنین اقدامی را توجیه‌ کرد؛ اما محتوای آنها چندان با حضور فعال ایران در مجامع بین‌المللی همخوانی ندارد. یکی از این لوایح سه‌گانه «لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در اتحادیه جهانی نمایشگران عروسکی» است. قضاوت با شماست که عضویت در اتحادیه جهانی نمایشگران عروسکی، چقدر با «تامین منافع ملی و تحقق هرچه بیشتر همگرایی منطقه‌ای و بین‌المللی در راستای اصول و اهداف استراتژیک سیاست خارجی کشور» ارتباط دارد. عضویت در این سازمان‌ها قرار است چه فرصت‌هایی را برای کشور ما به وجود آورد که سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی که ایران اکنون عضو آن است، خالی از آن فرصت‌هاست؟ و اگر کمی زمان صرف پیوست کردن ضمیمه‌ها و اسناد لازم می‌شد، چه منفعتی از دستگاه دیپلماسی ما فوت می‌شد؟کیانی می‌گوید: «لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در طرح همکاری نظارت بر امور دارویی» و «لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در آژانس جهانی مبارزه با دوپینگ» هم چنین وضعی دارند. این لوایح چنان با عجله تهیه شده‌اند که اساسنامه سازمان‌هایی که در متن به آنها اشاره شده، به آن پیوست نشده است و به هیچ‌وجه معلوم نیست که عضویت ایران در این سازمان‌ها چه حقوق و چه تکالیفی برای کشور ما به همراه خواهد داشت. این ایرادات و برخی نقاط ضعف دیگر باعث شد که این سه لایحه در سال 1387، از سوی شورای نگهبان رد شود. مجلس هشتم در پایان عمر خود، و پس از سه سال مسکوت گذاشتن این لوایح، به فکر اصلاح آنها افتاده و با تغییر و تکمیل آنها، بار دیگر به تصویب مجلس رسیده و به تازگی برای بار دوم برای شورای نگهبان فرستاده شده است.