تدوین به موقع آیین نامه های قانون حمایت از خانواده

گروه حقوقی - با ابلاغ و انتشار قانون حمایت از خانواده در ابتدای سال 1392 فرازونشیب‌های چندساله تدوین و تصویب این قانون به انتها رسید؛ اما آیا می‌توانیم این قانون را اجرایی‌شده بدانیم؟ پاسخ منفی است.

در متن قانون حمایت از خانواده اجرای مواد مختلفی موکول به تصویب آیین‌نامه‌‌های اجرایی شده است و برای برخی از مواد نیز باید ضمانت اجرای کیفری به تصویب برسد؛ بنابراین تا زمانی که این اسناد پشتیبان تهیه نشود باید قانون حمایت از خانواده را تنها روی کاغذ یک قانون کامل و لازم‌الاجرا دانست. متاسفانه موضوع تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین یکی از مشکلاتی بوده است که در سال‌های اخیر اجرای قوانین را با مشکلاتی روبه‌رو کرده است. بعد از اینکه قانونی به تصویب می‌رسد اجرای تعدادی از مواد آن به تصویب آیین‌نامه از سوی دولت در مدت مشخص موکول می‌شود؛ اما بسیار پیش آمده است که این مهلت‌ها نادیده گرفته می‌شوند یا با تاخیر به تصویب می‌رسند. قانون دسترسی آزاد به اطلاعات و قانون مدیریت خدمات کشوری از نمونه‌های بارز قوانینی است که تاخیر در تصویب آیین‌نامه‌های آنها مشکلاتی را برای اجرای قانون ایجاد کرده است. باید امیدوار بود که قانون جدید حمایت از خانواده به صف این قوانین نپیوندد. برای بررسی بیشتر این موضوع به گفت‌وگو با کارشناسان حقوقی و صاحب‌نظران در این خصوص پرداخته‌ایم.

یک مدرس دانشگاه در خصوص قانون حمایت از خانواده که به تازگی ابلاغ و لازم‌الاجرا شده است، توضیح می‌دهد: برای قانون حمایت از خانواده در سه تا چهار بخش از جمله برای تشکیل مراکز مشاوره باید آیین‌نامه اجرایی تنظیم شود. دکتر کامران آقایی می‌افزاید: در متن قانون به وزیر دادگستری مهلتی داده شده است تا این آیین‌نامه‌ها را در مهلت مقرر تنظیم کند و به تایید رییس قوه قضاییه برساند.

این وکیل پایه یک دادگستری در خصوص اینکه چرا قانون اجرای برخی از مواد را به آیین‌نامه‌ها واگذار می‌کند به «حمایت» می‌گوید: به طور کلی وقتی قوانین به صورت کلی تنظیم می‌شوند نیاز دارند که به بعضی از جزییات هم دقت و تکلیف این جزییات هم مشخص شود؛ اما خود قانونگذار این جزییات را مشخص نمی‌کند.

آقایی ادامه می‌دهد: معمولا قانونگذار آنها را به سایر نهادها محول می‌کند مثلا در قوانین حقوقی به قوه قضاییه محول می‌شود. همچنین در برخی موارد بر اساس قانون تازه‌تصویب‌شده باید یک نظام اداری یا یک سازمان پیش‌بینی شود که به موجب خود قانون امکان‌پذیر نیست؛ بنابراین آن را به بخشی می‌سپارند تا این نظام اداری را تنظیم و به تصویب برساند. در قانون حمایت از خانواده نیز چندین مورد از این ارجاعات به آیین‌نامه‌هایی را که باید در آینده تصویب شوند، مشاهده می‌کنیم.

این وکیل دادگستری درباره مفید بودن تعدد آیین‌نامه‌ها توضیح می‌دهد: اگر تعدد در این مورد زیاد باشد اصلا خوب نیست باید خود قانونگذار مواردی را به صورت جامع و خاص پیش‌بینی کند.

آقایی می‌افزاید: به نظر می‌آید در بعضی موارد محتوای همین آیین‌نامه‌ها با متن قانون مغایرت پیدا می‌کند. این نیز نکته‌ای است که همیشه باید مدنظر قرار داد و بعضا هم ما آن را می‌بینیم. مثلا در قانون دیوان عدالت اداری اگر دقت کنیم این آیین‌نامه‌ها مغایرت دارند و ابطال می‌شوند یا عملا به آیین‌نامه‌های متروک تبدیل می‌شوند. بنابراین مواردی که بیش از اندازه به آیین‌نامه محول شود، درست نیست.

موضوع تاخیر در تصویب آیین‌نامه‌ها مشکل دیگری است که اجرای قوانین را با مشکل روبه‌رو می‌کند.

عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی در خصوص تصویب نشدن به موقع آیین‌نامه اشاره می‌دارد: زمان‌هایی برای تصویب آیین‌نامه‌ها در قوانین وجود دارد. مشخص است که اگر از موعد مقرر شده بگذرد، آن مقام مسئول باید پاسخگو باشد. با این وجود ما شاهد آیین‌نامه‌های متعددی هستیم که با تاخیر تصویب می‌شوند یا اصلا تصویب نشده‌اند.

تشکیل مراکز مشاوره، موکول به تصویب آیین‌نامه

آقایی به آیین‌نامه‌های ‌قانون حمایت از خانواده اشاره می‌کند و بیان می‌دارد از جمله مباحثی که در این قانون جزییات آن به آیین‌نامه موکول شده است یکی مراکز مشاوره خانواده است که در مورد اعضای مرکز مشاور باید وزیر دادگستری ظرف 6 ماه آیین‌نامه‌ای تهیه کند و به تصویب رییس قوه قضاییه برساند.عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی می‌گوید: مبحث بعدی در این خصوص، حضانت از اطفال است که ماده 46 آن در مورد ملاقات، نگهداری حضانت و سایر امور مربوط به طفل است. بر اساس این ماده قوه قضاییه مکلف شده است برای نحوه ملاقات والدین با طفل سازوکار مناسب را بر مبنای خانواده و کودک فراهم کند.

وی ادامه می‌دهد: در قانون جدید حمایت از خانواده مطرح شده است که آیین‌نامه اجرایی این ماده ظرف مدت 6 ماه از طرف وزارت دادگستری تهیه می‌شود و به تصویب قوه قضاییه می‌رسد. در ماده 57 هم اشاره شده است که آیین‌نامه اجرایی این قانون بنا بر پیشنهاد وزیر دادگستری به تصویب قوه قضاییه می‌رسد.

جدیت در اجرای قانون

عضو هیات مدیره کانون وکلای مرکز در پاسخ به این سوال که به نظر شما این قانون اجرایی می‌شود و یا مانند قانون حمایت از خانواده قبلی متروک و بی‌استفاده باقی می‌ماند؟ بیان می‌دارد این قانون اجرایی می‌شود؛ زیرا مورد نیاز قوه قضاییه است و در مجموع هم مثبت است و قانون خوبی تصویب شده است.

آقایی در ادامه می‌گوید: با توجه به زمان زیادی که صرف تنظیم این قانون شده است، همان طور که می‌دانید از سال 86 این لایحه به مجلس رفته و مورد بررسی قرار گرفته است، بنابراین می‌توانست بهتر از این تنظیم شود.

نقص در ضمانت اجرای کیفری

وی در ادامه اشاره می‌دارد که این قانون به یک سری مقررات جزایی استناد کرده است که این مقررات هنوز وجود ندارد، یعنی ضمانت اجرای کیفری در حال حاضر درباره این مقررات جزایی وجود ندارند.

این وکیل دادگستری می‌گوید: نکته دیگری که وجود دارد و از لحاظ نگارش و تنظیم قانون مورد توجه است این است که با تصویب قانون مجازات جدید مجازات اسلامی قانون سابق طبیعتا منسوخ می‌شود و قانون حمایت خانواده علاوه بر اینکه به قانون جدید مجازات اسلامی استناد کرده است بیان می‌دارد که مواد 642 645،646 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1375 لغو می‌شود. یعنی در اینجا به هر دو قانون استناد کرده است در صورتی که وقتی مطرح شده است بر اساس قانون مجازات جدید، طبیعتا دیگر نباید به قوانین سابق استناد شود.

دلیل ارجاع به آیین‌نامه‌ها در متن قوانین

سخنگوی کمیسیون حقوقی قضایی مجلس نیز درباره ارجاع بعضی قوانین به آیین‌نامه‌ها توضیح می‌دهد: قانون‌ها درجاتی دارند مثلا قانون اساسی را اگر در نظر بگیریم، این قانون مسائل کلی را بیان می‌کند. به همین دلیل است که به هر پاراگرافی در این قانون یک اصل می‌گویند و به نام ماده قانونی خوانده نمی‌شود.

محمدعلی اسفنانی ادامه می‌دهد: زمانی که از قانون اساسی می‌گذریم، نوبت به قانون‌های عادی یا موضوعه می‌رسد. این قوانین به صورت مواد مطرح می‌شوند و اصل‌های قانون اساسی را تفسیر می‌کنند و یا به قول معروف آنچه را در قانون اساسی آمده است بازتر می‌کنند.

وی می‌افزاید: به دلیل اینکه قوانین عادی گنجایش همه موادی را که قرار است به آن استناد کنند ندارد و برای اینکه حجم قوانین زیاد نشود و همچنین به دلیل اینکه گاهی نیاز است غیر از مجموعه‌ای که قانون را تصویب می‌کند، مجموعه‌های دیگری نیز در تصویب آن دخیل باشند و نیاز به استفاده از اطلاعات و سازوکاری است که آنها باید تمهید کنند؛ به همین دلیل قانون پیش‌بینی کرده است که آیین‌نامه‌هایی نوشته شود.

اسفنانی بعد از بیان دلیل ارجاع به آیین‌نامه در متن قوانین می‌گوید: آیین‌نامه‌ها هم گاه جمعی و با همکاری چند وزارتخانه نوشته می‌شوند. به عنوان مثال تعیین می‌شود که یک قانون خاص نیاز به تنظیم آیین‌نامه دارد؛ بنابراین وزارتخانه‌های (الف)، (ب) و (ج) با هم مسئول تنظیم این آیین‌نامه هستند. این نماینده مجلس ادامه می‌دهد به همین دلیل در بعضی از قانون‌هایی که معمولا بعد از تصویب نیاز به همکاری و هماهنگی با دیگر سازمان‌ها و ارگان‌ها دارد آیین‌نامه اجرایی آن را برای اینکه بهتر آن ماده قانونی را اجرا کنند به یک مجموعه دیگر واگذار می‌کنند.وی در خصوص تعدد آیین نامه ها توضیح می‌دهد که تعدد در آیین‌نامه‌ها مفید نیست اما گاه می‌بینیم که وجود آنها در بسیاری از موارد لازم است.

تاخیر در تصویب آیین‌نامه‌ها

سخنگوی کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس همچنین ضمانت اجرای تصویب‌نشدن این آیین‌نامه را در واقع اجرا نشدن قوانین می‌داند.

اسفنانی می‌گوید: به عنوان مثال ما قانونی داشته‌ایم که در سال 1356 تصویب شده است، تحت عنوان قانون لزوم حضور وکیل در دعاوی حقوقی و قرار بوده است که آیین‌نامه این قانون ظرف سه ماه تصویب شود اما تصویب این آیین‌نامه تا سال 1386 طول کشیده است؛ یعنی چیزی حدود 30 سال زمان برده است و نتیجه نبود آیین‌نامه هم در این 30 سال این شد که قانون قابلیت اجرا پیدا نکرد.

نماینده مجلس شورای اسلامی خاطرنشان می‌کند: تنها بعد از اینکه آیین‌نامه قانون اجرا شد، اقدام به اجرای آن شد که در نهایت نتایج مطلوبی هم در پی نداشت. بنابراین در صورتی که آیین‌نامه تنظیم و تصویب نشود، در نتیجه قانون مورد نظر اجرا نمی‌شود.

با توجه به آنچه گفته شد، نظام قانونگذاری ما با یک چالش جدی روبه‌رو است که کمتر به آن توجه می‌شود. موضوع تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی. قوانین مفید و کارآمدی مثل قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات فقط به این دلیل که آیین‌نامه اجرایی آن به تصویب نرسیده است، به اجرا در نمی‌آیند.
باید امیدوار بود که قانون حمایت از خانواده که اجرای چند ماده از آن موکول به تصویب آیین ‌نامه است به این سرنوشت گرفتار نشود.