رای شماره 307 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره307 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: 1ـ عدم ابطال بند 12ـ 5ـ 1 از فصل دوم عوارض صدور پروانه ساختمانی و هزینه خدمات ساختمانی مبنی بر تجویز اخذ عوارض از بناهای بدون مجوز ساخته شده...

.... 2ـ ابطال تبصره 2 الحاقی بند ج ـ 9 فصل پانزدهم و فصل نهم از مجموعه ضوابط و مقررات مورد اعتراض درخصوص آیین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری و عوارض نقل و انتقال و واگذاری سرقفلی مصوب شورای اسلامی شهر شیراز

شماره 95/ 975                                                                               1397/3/2

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس محترم هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 307 مورخ 1397/2/18 با موضوع: «1ـ عدم ابطال بند 12ـ5ـ1 از فصل دوم عوارض صدور پروانه ساختمانی و هزینه خدمات ساختمانی مبنی بر تجویز اخذ عوارض از بناهای بدون مجوز ساخته شده.

2ـ ابطال تبصره 2 الحاقی بند ج ـ 9 فصل پانزدهم و فصل نهم از مجموعه ضوابط و مقررات مورد اعتراض درخصوص آیین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری و عوارض نقل و انتقال و واگذاری سرقفلی مصوب شورای اسلامی شهر شیراز. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1397/2/18       شماره دادنامه: 307        کلاسه پرونده: 975/95

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای عباس حکایتی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز شامل:

1) فصل چهارم راجع به تامین سرانه خدمات عمومی و شهری (عوارض تغییرکاربری) ماده واحده ـ تبصره 1 و 2 و 3

2) ماده 12 فصل دوم راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم ـ کلیه 6 بند ماده مذکور و تبصره های بند 5

3) فصل نهم راجع به عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی کلیه مواد بخشهای الف و ب

4) فصل پانزدهم راجع به آیین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری شامل: قسمت « اماکن مشرف بر آن و «خصوصی در ماده 1 از مواد سه گانه اولیه ـ قسمت « تابلوهای معرف در فعالیتهای مربوط به اشخاص حقیقی و خصوصی در ماده 2 از مواد 3 گانه اولیه ـ قسمت « تابلوهای معرف نوع فعالیت در ماده 3 از مواد سه گانه اولیه ـ تمام مواد بخش تابلوهای غیر تبلیغاتی قسمتهای الف، ب و ج ـ تمام مواد بخش تابلوهای تبلیغاتی به استثنای مواد 2 ـ 1 و 2 ـ 2 از فصل پانزدهم راجع به آیین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری ـ ماده 4 ـ 1

گردش کار: آقای عباس حکایتی به موجب دادخواستی ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز شامل موارد فوق الذکر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً اینجانب عباس حکایتی در خصوص مصوبات مطرح شده از کتاب مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر شیراز که پیوست پرونده نیز می باشد به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبات مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم. لازم به ذکر است که با توجه به عدم دسترسی به مصوباتی که در این کتاب به آنها مستند و اشاره شده است اینجانب نتوانستم به دادخواست ضمیمه نمایم که در صورت نیاز با دستور این مقام قضایی طرف شکایت (شورای اسلامی شهر شیراز) ملزم به ارائه کامل آنها می باشد.

مصوبه اول:  فصل چهارم راجع به تامین سرانه خدمات عمومی و شهری (عوارض تغییر کاربری)

شورای اسلامی شهر شیراز طی مصوبه ای مبادرت به تصویب مقرره ای نموده که طی آن عوارضی با عنوان تامین سرانه خدمات عمومی و شهری کرده که دقیقا همان قوانین سالیان گذشته به نام تغییر کاربری می باشد ولی با تغییر نام از شهروندان اخذ می گردد! حکم مقرر در ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب 1390/1/28 و تبصره 3 آن مطابق ماده 4 قانون مدنی عطف به ماسبق نمی ‎ شود، اساساً ناظر به اخذ زمین یا قیمت روز آن جهت تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی و تأمین اراضی مورد نیاز شوارع و معابر عمومی تا میزان 25 درصد برای بعد از تاریخ تصویب می باشد. متن مصوبه در صفحات 24 الی 41 به پیوست دادخواست قابل مشاهده می باشد. با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است:

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی، موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر شیراز جهت وضع و تعیین عوارض تغییر کاربری را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. همان گونه که آن مقام اندیشمند مستحضرند این آراء به شرح ذیل است:

1 ـ 381 ـ 1390/9/7 ابطال مصوبه شماره 7585/ش الف س ـ 1387/10/30 شورای اسلامی شهر شیرازدر برقراری عوارض مالیات بر ارزش افزوده تفکیک و افراز اراضی

2 ـ 1310 ـ 1394/12/18 ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 1386/11/14 و تبصره های 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 1387/11/8 از تاریخ تصویب شورای شهر شیراز

3 ـ 354 الی 358 ـ 1380/11/14 وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است شهرسازی و معماری شهرداری تهران

4 ـ 561 ـ 1384/10/11 ابطال مواد 3 و 4و 5 مصوبه شماره 2342/82/5 ـ 1383/4/23 شورای اسلامی شهر کرج مبنی بر ماده 4 آیین نامه اجرایی حفظ سرانه خدماتی شهر کرج در خصوص تغییر کاربری اراضی واقع در طرحهای خدماتی از طریق کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرط واگذاری 50 درصد اراضی مذکور به شهرداری به طور رایگان جهت تامین سرانه خدمات شورای اسلامی شهر کرج

5 ـ 347 و 348 ـ 1386/6/25 ابطال مصوبه مربوط به تعیین عوارض به جهت تغییر کاربری املاک واقع در طرحهای دولتی مصوب 1383/10/29 شورای اسلامی شهر تهران به شماره 160/608/20949 ـ 1383/11/6 شورای اسلامی شهر تهران

6 ـ 381 ـ 1390/9/7 ابطال مصوبه شماره 7585/ش الف س ـ 1387/10/3 شورای اسلامی شهر شیراز در برقراری عوارض مالیات بر ارزش افزوده تفکیک و افراز اراضی شورای اسلامی شهر شیراز

7 ـ 4 ـ 1391/2/2 ابطال ماده 9 مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود و بندهای چهارگانه آن مبنی بر اخذ عوارض تغییر کاربری املاک مردم در قبال وجه و یا قسمتی از زمین به نحو رایگان شورای اسلامی شهر شاهرود

8 ـ 247 ـ 1391/5/2 ابطال مصوبه سال 1382 شورای اسلامی شهر بندرعباس در قسمت اخذ 25 درصد از اراضی درخواست کننده تغییر کاربری به عنوان عوارض تغییر کاربری از انبارها به تجاری به «اخذ عوارض و بهای خدمات تغییر کاربری شورای اسلامی شهر بندرعباس

9 ـ 717 ـ 1391/10/11 اخذ قمستی از اراضی اشخاص در قبال تغییر کاربری توسط شورای اسلامی شهر کرج ـ مصوب 1382 ـ خلاف قانون است شورای اسلامی شهر کرج

10 ـ 1945 الی1975 ـ 1393/12/11 ابطال تبصره های 2، 3 و 5 از ماده 5 و ماده 6 و 7 آیین نامه هماهنگی تصمیم گیری در خصوص حفظ سرانه های خدماتی شهر کرج مصوب 1381/51/8 شورای اسلامی شهر کرج

11 ـ 350 ـ 1394/3/25 ابطال بند 11 و 12 و تبصره 7 ماده 20 مصوبه شورای اسلامی شهر رامیان در خصوص برقراری عوارض تغییر کاربری اراضی غیر مسکونی به کاربری مسکونی در سال 1393 شورای اسلامی شهر رامیان

وظایف شورای اسلامی شهرها در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است. با توجه به مراتب، شورای اسلامی شهر شیراز که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهای خدمات کند.

این نوع عوارض مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز دارد. بند 26 جدول عوارض فوق با عنوان « عوارض ارزش افزوده تغییر کاربری اراضی به صنایع وابسته کشاورزی مغایر با قانون مالیات بر ارزش افزوده است. توضیح این که تعمق و بررسی در کلیه موارد قانون مالیات بر ارزش افزوده به ویژه ماده 3 آن، صرفاً مربوط به کالا و خدمات (نظیر خدمات حمل و نقل و امثالهم) است به علاوه موارد مصرحه در مواد 39، 38، 16 قانون مالیات بر ارزش افزوده مبین آن است که قانون موصوف، صرفاً امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالاها و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل می شود. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به تولید و حمل و نقل، صادرات و واردات کالای خاص و مشخص در مواد 43 و 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد که دقیقاً مشخص شده و در هیچ جای قانون حتی یک کلمه در خصوص اموال غیر منقول نام و ذکری به میان نیامده است. قانون مالیات بر ارزش افزوده از بدو تا ختم صرفاً مربوط به کالا، خدمات حمل و نقل و حقوق گمرکی است و اموال غیر منقول از شمول آن خروج موضوعی دارد و صراحت مواد 43، 39، 38 و 16 قانون فوق دلیل بر این مدعاست. ملاحظه مشروح مذاکرات جلسه 265 مجلس شورای اسلامی مندرج در روزنامه رسمی شماره 16838 به هرگونه شائبه و تفسیر غلط در خصوص عوارض موضوعه ( تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده) پاسخ گوست و محرز کرده است که عوارض مورد نظر صرفاً راجع به حقوق گمرکی و سود بازرگانی و متوجه واردات است و اساساً ارتباطی به بحث زمین، تفکیک و صدور پروانه ساختمانی ندارد و پر واضح است که شورای شهر شیراز، خارج از حدود اختیارات و برخلاف اصول قانون مبنا اقدام به تصویب مصوبه معترضٌ عنه با بهانه های مختلف از جمله عوارض ارزش افزوده می نماید. مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز بیانگر تصور و تلقی غلط آن شورا از باب اختیار بی حد و حصر برای خود در وضع عوارض آن هم تحت هر عنوان و با استنادهای کاملاً بلاوجه است.

دادنامه 247 سال 1390 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع « ابطال مصوبه شماره 7585/ش الف س ـ 1387/10/3 شورای اسلامی شهر شیراز در برقراری « عوارض مالیات بر ارزش افزوده تفکیک و افراز اراضی یک بار عوارض ارزش افزده اراضی را که ناشی از تفکیک و افراز اراضی بود، مغایر قوانین اعلام نموده که با وحدت ملاک از آن به این نتیجه می توان رسید که ارزش افزوده اراضی این بار ناشی از تغییر کاربری نیز خلاف مقررات ارزش افـزوده است. مـورد دیگری کـه می توان در آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری راجع بـه غیر قانونی بودن اخذ عوارض ارزش افزوده از اراضی مشاهده نمود و در موارد مشابه از آن ملاک گیری کرد، رأی مندرج در دادنامه 1818 ـ 1393/11/6 در خصوص ابطال مصوبه شورای شهر اردبیل است. شورای شهر اردبیل از عنوان عوارض ارزش افزوده به عنوان عوارض بهای خدمات، مبادرت به وضع عوارض مازاد بر جریمه های کمیسیون ماده 100     می نمود و اعضای آن گمان می کردند این امور و فرارهای عنوانی، از چشم تیز بین قضات دیوان عدالت اداری پنهان می ماند.

لازم به ذکر است که به اعتبار اصل 47 قانون اساسی: مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است و به استناد ماده 30 قانون مدنی: هر مالکی نسبت به مایملک خود حق هرگونه تصرف و انتفاع دارد و حق مالکیت به عنوان کاملترین مصداق حق عینی مورد تایید و تاکید شارع و دکترین حقوقی قرار گرفته است. اما شهرداری به عنوان متولی اداره امور شهری و ضابط عالیه کنترل و نظارت بر طرحهای تفصیلی و مالک اراضی کوچه های عمومی و میدانها و پیاده روها و غیر هم، که مورد استفاده عموم قرار گرفته و ملک عمومی تلقی می شود (موضوع تبصره 6 ماده 96 و ماده 45 آیین نامه مالی شهرداریها)، دارای حقوق مالکانه ای مانند اشخاص حقیقی نمی باشند و نمی توانند به همان اندازه و کیفیت از حقوق مالکانه مانند واگذاری و یا هر گونه دخل و تصرف همچون تغییر کاربری در آن بهره ببرند. چرا که اجابت خواسته اشخاص حقیقی مثلاً در خصوص صدور پروانه تجاری در ملکی که دارای کاربری انبار بوده، به واسطه مغایرت خواسته با ضوابط فنی و شهرسازی و مقررات طرح تفصیلی مصوب شهر موجب هرج و مرج می گردد پس باید از این امر خودداری کند، و شهردار در این حالت نمی تواند در مانحن فیه به بهانه و عذر گشایش در امور شهروندان و با نگاه آن که اجابت خواسته هایی باکیفیت مذکور، سبب ایجاد اشتغال و توسعه شهری می شود! از حقوق مالکانه خویش با پایمال کردن اصول شهرسازی سوء استفاده نماید.

مصوبه دوم: ماده 12 فصل دوم راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم

شـورای اسلامـی شهر شیراز طـی مصوبـه ای مبادرت بـه تصویب مقرره ای نموده کـه طی آن علاوه بـر جریمه های موضوع ماده 100 قانون شهرداری مبالغی تحت عنوانهایی مانند عوارض اضافه بنا و پذیره از شهروندان اخذ می گردد. متن مصوبه در صفحات 13 الی 16 به پیوست دادخواست قابل مشاهده می باشد. با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است:

قانونگذار به شرح ماده 100 قانون شهرداری و تبصره های آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی یا اضافه بنا زائد بر مساحت زیر بنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیونهای مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح این که با عنایت به این که قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنها در ماده 100 قانون شهرداریها تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض پذیره و اضافه تراکم و تخلفاتی مانند پیش آمدگی بالکن، علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شهر می باشد. توضیح این که ماده صد قانون شهرداری و تبصره های آن ( تبصره های 2و3 ) حکم بناهای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است. به صراحت تبصره های 1، 2، 3 و 4 ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می باشد. لیکن شورای شهر شیراز بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد، دریافت عوارض متعلقه (پذیره و اضافه تراکم و پیش آمدگی بالکن) نسبت به بنای خلاف را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شهرداری، صریحاً شهرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون ماده صد کرده است. بر این اساس مصوبه فوق الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه اختیارات بوده و عدول شورای شهر شیراز از موازین قانونی می باشد. با عنایت به مطالب فوق اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می باشد. در این قانون دریافت هر گونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیر دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود ممنوع شده است و از آن جا که اخذ وجوهی به عنوان « عوارض پذیره و « عوارض اضافه بنا و « عوارض پیش آمدگی بالکن خلاف قانون شهرداری ها دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. اخذ عوارض اضافه بنا و تراکم و پذیره علاوه بر جریمه های مندرج در تبصره های ماده 100 به غیر از این که خلاف مقررات می باشد مغایر رویه قضایی (مغایرت مصوبه با آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری) نیز هست. به عنوان نمونه آراء ذیل قابل ذکر است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر شیراز جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است.

1 ـ 354 الی 358 ـ 1380/11/14 وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیربنا، پذیره و اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است شهرسازی و معماری شهرداری تهران

2 ـ 848 ـ 1387/12/11 ابطال بند 6 ماده 25 مصوبه ضوابط تفکیک اعیانی شورای اسلامی شهر اردبیل (اخذ عوارض علاوه بر جریمه های مندرج در ماده 100 قانون شهرداری «جریمه های تخلفاتی ساختمانی شورای اسلامی شهر اردبیل

3 ـ 770 ـ 1391/11/2 اخذ عوارض اضافه بنا در تخلفات ساختمانی علاوه بر جریمه مندرج در تبصره های ماده 100 خلاف ماده مذکور و تبصره های مقرر است

4 ـ 1529 ـ 1393/9/24 اخذ مبالغ دیگر علاوه بر جریمه مقرر در رأی کمیسیون ماده100 تحت عنوان عوارض کسر فضای آزاد خلاف قانون است شورای اسلامی شهر اردبیل

5 ـ 1818 ـ 1393/11/6 ابطال بند 3 ماده 14 تعرفه عوارض محلی مصوب سال 1389 شورای شهر اردبیل (ابطال اخذ عوارض علاوه بر جریمه های مندرج در ماده 100 قانون شهرداری) شورای اسلامی شهر اردبیل

علاوه بر موارد فوق مستند به رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 42 ـ 1388/2/6 « امکان تغییرکاربری مشاعات و یا قسمتهای اختصاصی ساختمان که به عنوان پارکینگ می باشد، وجود ندارد. این در حالی است که مصوبه شورای شهر شیراز چنین امری را مجاز دانسته است.

مصوبه سوم: فصل نهم راجع به عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی

شورای اسلامی شهر شیراز طی مصوبه ای مبادرت به تصویب مقرره ای نموده که طی آن عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی از شهروندان اخذ می گردد. متن مصوبه در صفحات 77 الی 82 به پیوست دادخواست قابل مشاهده می باشد. با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است:

نظر به این که در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/2/17، برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده و در قانون مالیاتهای مستقیم از جمله مواد 59 و 52 برای نقل و انتقال قطعی املاک و واگذاری حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی بر املاک مالیات تعیین شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز در تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی، مغایر قانون می باشد. در ماده 5 قانون تجمیع عوارض نیز تصریح شده بود که « برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی وکالاهای تولیدی و ... همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، ... توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می باشد . از این رو مطابق ماده فوق شوراهای اسلامی و سایر مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردی که برای آنها پیش بینی اخذ مالیات شده است، اقدام به وضع عوارض نمایند. ماده 52 قانون مالیاتهای مستقیم نیز که تحت عنوان مالیات بـر درآمد املاک آمده، مقرر می دارد: « درآمـد شخص حقیقی یا حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک واقع در ایران پس از کسر معافیتهای مقرر در این قانون مشمول مالیات بر درآمد املاک می باشد . به علاوه ماده 59 قانون مذکور (اصلاحی 1380) بیان می نماید، «نقل و انتقال قطعی املاک به ماخذ ارزش معاملاتی و به نرخ پنج درصد (5%) و همچنین انتقال حق واگذاری محل به ماخذ وجوه دریافتی مالک یا صاحب حق و به نرخ دو درصد (2%) در تاریخ انتقال از طرف مالکان عین یا صاحبان حق، مشمول مالیات می باشد... و تبصره 2 اخیرالذکر حق واگذرای محل از نظر آن قانون را حق سرقفلی یا حق تصرف محل با حقوق ناشی از موقعیت تجاری محل دانسته است. بر این اساس و به استناد مطالب فوق اخذ « مالیات با « عوارض ، در یک امر واحد قابل جمع نیستند.

در دادنامه شماره 799 ـ 1391/11/2 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه ای مشابه از شورای شهر رشت را با شکایت سازمان بازرسی کل کشور باطل نموده این در حالی است در آن رأی صراحتاً اعلام شده بود که اخذ چنین عوارضی از نقل و انتقال اراضی اشخاص مغایر صریح قانون است. در جدول ذیل می توان آراء مرتبط دیگر را در این رابطه با همین مضمون و به نحو مختصر مشاهده نمود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مصوب شورای اسلامی شهر شیراز جهت وضع و تعیین عوارض سالیانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است.

ابطالی های عوارض برمعامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی در آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

1 ـ 799 ـ 1391/11/2 ابطال مصوبه تعیین وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت مصوب سال 1387 شورای اسلامی شهر رشت (مبنی بر وصول عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیر تجاری، تجاری و سرقفلی شورای اسلامی شهر رشت

2 ـ 1018 ـ 1393/6/17 ابطال قسمتهایی از تعرفه بهای خدمات شهرداری اراک مورد عمل از 1393/1/1 مصوب شورای اسلامی شهر ابطال مصوبه (مبنی بر وصول عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیر تجاری، تجاری و سرقفلی شورای اسلامی شهر اراک

3 ـ 1906 ـ 1393/11/27 تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی خلاف قانون است شورای اسلامی شهر ارومیه

4 ـ 1910 ـ 1393/11/27 تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی خلاف قانون است شورای اسلامی شهر همدان

5 ـ 870 ـ 1394/7/26 ابطال ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1393 مصوب شورای اسلامی شهر مرند در اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری شورای اسلامی شهر مرند

6 ـ 243 ـ 1395/4/1 مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در خصوص تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی به لحاظ مغایرت با قانون ابطال شده است.

باید توجه داشت که آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبین این است که شهرداریها اخذ چنین مبالغی را غیر قانونی دانسته و در عبارات آنها نیز بیم تجری نسبت به شهروندان مبنی بر اخذ مبالغ غیر قانونی مشاهده می گردد، چرا که با عنایت به آرای ذکر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیر قانونی بودن اخذ عوارض نقل و انتقال املاک ( مغایر قانون مالیات بر ارزش افزوده) اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می باشد. در این قانون دریافت هر گونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیر دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود ممنوع شده و از آن جا که اخذ وجوهی به عنوان عوارض نقل و انتقال املاک و سرقفلی خلاف قانون مالیات بر ارزش افزوده دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص « عوارض نقل و انتقال و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی با قانون مالیات بر ارزش افزوده مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر شیراز در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد.

مصوبه چهارم: فصل پانزدهم راجع به آئین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری

شورای اسلامی شهر شیراز مصوبه ای تحت عنوان آئین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری و اخذ عوارض تابلوهای تبلیغاتی به تصویب رسانیده و در خصوص دستورالعمل تابلوهای تبلیغاتی با هدف حفظ زیبایی ساختمانها و مبلمان و مناظر شهری و ... چگونگی ساخت و جانمایی انواع تابلوهای تبلیغاتی و ... کرده است و به همین استناد به شهرداری شیراز اجازه داده است تا به نسبت عوارض تعیینی در مصوبه مذکور اقدام به اخذ عوارض از تابلوهای تبلیغاتی بنماید. تابلوهایی که صرفاً نام یک صنفی جهت معرفی خود در آن درج شده است شرعاً و قانوناً تابلوی تبلیغاتی محسوب نمی ‎ گردد و نباید با تابلو نام، همان برخوردی شود که با تابلوی تبلیغاتی صورت می ‎ گیرد. همچنین وضع هرگونه عوارض به یک مجتمع تجاری به جز عوارض نوسازی خلاف ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347 و تبصره 3 ماده مذکور نیز می ‎ باشد.

با عنایت به حدود اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه وضع عواض محلی جدید و یا افزایش نرخ آن به شرح مقرر در تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 و همچنین تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین ‎ نامه مالی و معاملات شهرداریها موضوع بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اینکه تابلوهای منصوبه بر سر درب اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و الزاماً متضمن تبلیغاتی در زمینه ارائه خدمات مربوط نیست و اصولاً شهرداری در خصوص مورد ارائه کننده خدمتی نمی ‎ باشد تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد. با توجه به بخش دیگری از مصوبه که تابلوی معرف محل کسب بیش از سقف محل کسب را به اندازه مازاد بر سقف مستحق دریافت دانسته است، از این حیث که تابلو با اوصاف مذکور از جمله مصادیق ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 تشخیص نمی شود تا وضع عوارض بر آن امکان پذیر باشد و همچنین با توجه به این که مقنن حکم صریحی در خصوص ممنوعیت استفاده از پشت بام یا دیوارهای کناری ساختمان وضع نکرده است، محدودیت افراد به اخذ مجوز و ممنوعیت نصب بدون اذن مقنن (نصب تابلوی شناسایی یا تبلیغاتی بر روی پشت بام را ممنوع اعلام کرده است و در موارد خاص با موافقت شهرداری و سایر مالکان ساختمان اخذ عوارض را تجویزکرده است)، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر می باشد.

بخشی از ابطالی های عوارض نصب تابلو و همچنین محدودیت در مکان و اندازه در آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

1 ـ رأی وحدت رویه شماره 602 ـ 1374/10/26 هیأت عمومی دیوان عالی کشور

2 ـ رأی 449 ـ 1384/9/6 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و مصوبه مورخ 1382/11/2

3 ـ 551 ـ 1392/8/20 ابطال قسمت هایی از بند 1 و ابطال بند 2 ماده 29 و بند 39 مصوبه شماره 2729/7/100 ـ 1387/11/3 شورای اسلامی شهر زاهدان

4 ـ1043ـ1394/9/18 ابطال تعرفه عوارض محلی سال1394 شهرداریها در خصوص عوارض تابلوی اماکن تجاری

5 ـ 771 ـ 1391/10/18 ابطال مصوبه مورخ 1384/11/3 شورای اسلامی شهر مشهد در ارتباط با عوارض تابلوهای تبلیغاتی

6 ـ 710 ـ 1394/6/23 ابطال مصوبه شماره 7 هشتاد و هشتمین جلسه دوره سوم شورای اسلامی شهر اهواز مورخ 1387/11/11

7 ـ 406 و 407 ـ 1387/6/3 ابطال بند 6 شق (ز) مصوبه جلسه 231 مورخ 1385/2/17 و دستور شماره 615/3232 مورخ 1386/3/1 شهرداری تهران.

به دلیل اینکه در اکثر ماده های این فصل به دو جهت تبلیغات در اماکن خصوصی و عمومی اشاره شده اینجانب نتوانستم به تفکیک مصوبه های مغایر با قانون را تفکیک و نام ببرم. بدلیل اینکه در هر صورت شورای اسلامی شهر مطابق قانون می تواند به تبلیغات در اماکن عمومی متعلق به شهر عوارض و قانون های مورد نیاز را وضع نماید پس بهتر بود شورای شهرشیراز این دو بخش را به صورت تفکیک شده در نظر می گرفت. اصل عدالت مالیاتی و حفظ حقوق شهروندی نیز اقتضاء می کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین که در مغایرت با قانون شناخته شده نمی توان اخذ همان وجه را از مردمان شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد چرا که این امر با اصل 20 و بند 14 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر یکسانی افراد در برابر قانون، مغایرت است. علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آنها توسط اینجانب و دیگر اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره ها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می نماید.

با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی از اضافه بنا، عوارض نقل و انتقال و عوارض تابلو معرفی کسب و پیشه در شهرهای دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده و به استناد ماده 301 که مقرر می دارد: «کسی که عمداً یا اشتباهاً چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است که آن را به مالک تسلیم کند. و ماده 302 قانون مذکور که اشعار می دارد: « اگر کسی که اشتباهاً خود را مدیون می دانست آن دین را تادیه کند حق دارد از کسی که آن را بدون حق، اخذ کرده است استرداد نماید. همچنین ماده 303 در این رابطه تصریح دارد که: « هر کسی که مالی را من غیر حق، دریافت کرده است ضامن عین و منافع آن است اعم از این که به عدم استحقاق خود عالم باشد یا جاهل. شهرداری شیراز با مصوبات مذکور نسبت به اخذ چنین مبالغی خلاف قانون و من غیر حق، مبادرت می ورزد. لذا جلوگیری از اخذ این وجوه غیر قانونی مستلزم اقدام اعضای محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 مبنی بر ابطال مصوبه از زمان تصویب می باشد. ضمن این که اعمال ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری می تواند مانع از تجری شورای شهر و شهرداری شیراز گردد. در انتها به منظور پیشگیری از اتلاف وقت گرانبهای عزیزان در دیوان عدالت اداری تقاضای اعمال ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 که مقرر می دارد: «چنانچه مصوبه ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (83) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیأت عمومی مطرح می نماید. را از آن مقام محترم دارم. وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر شیراز در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانون، خلاف شرع و خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد، لذا مستنداً به اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز و جلوگیری از اخذ عوارض غیر قانونی شهرداری شیراز از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.

شاکی به موجب لایحه تکمیلی که به شماره 1415 ـ 1395/9/9 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که:

« هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً اینجانب عباس حکایتی شـاکی پرونده بـه شماره 9509980905800608 خـواسته خود نسبت بـه ابطال مصوبات شورای شهرشیراز را به صورت دقیق به شرح زیر اعلام می دارم. همچنین اصل کتاب «مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر شیراز جهت دسترسی راحت تر و دقیق تر شما عزیزان به پیوست این لایحه ارسال می شود.

1 ـ             مصوبه اول:  فصل چهارم راجع به تامین سرانه خدمات عمومی و شهری (عوارض تغییر کاربری)

2 ـ ماده واحده

تبصره یک و دو و سه

2 ـ مصوبه دوم: ماده 12 فصل دوم راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم

ـ کلیه 6 بند ماده مذکور و تبصره های بند 5

3 ـ مصوبه سوم:  فصل نهم راجع به عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی

ـ کلیه مواد بخش های الف و ب

4 ـ مصوبه چهارم:  فصل پانزدهم راجع به آئین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری

قسمت «اماکن مشرف بر آن و «خصوصی در ماده 1 از مواد سه گانه اولیه

ـ قسمت «تابلوهای معرف در فعالیت های مربوط به اشخاص حقیقی و حقوقی در ماده 2 از مواد سه گانه اولیه

ـ قسمت «تابلوهای معرف نوع فعالیت در ماده 3 از مواد سه گانه اولیه

ـ تمام مواد بخش تابلوهای غیر تبلیغاتی قسمت های الف، ب و ج

ـ تمام مواد بخش تابلوهای تبلیغاتی به استثنای مواد 2 ـ 1 و 2 ـ 2

ـ ماده 4 ـ 1

متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:

12 ـ 5 ـ 1) از فصل دوم عوارض صدور پروانه ساختمانی و هزینه خدمات ساختمانی:

« 12 ـ 5 ـ 1 ـ هزینه خدمات و عوارض واحدهای تجاری و بالکن های داخلی آنها و انباری های تجاری که تا پایان سال 1352 به بهره برداری رسیده اند، صرفاً به ازای هر مترمربع زیر بنای خالص معادل bp %1 محاسبه و اخذ  می گردد."

فصل نهم: عوارض نقل و انتقال و واگذاری سرقفلی

به استناد مصوبه شماره 31120 ـ 1391/11/9 شورای اسلامی شهر و مصوبه اصلاحیه به شماره 36427 ـ 1392/10/25 در خصوص بند (ب) عوارض واگذاری سرقفلی مصوبه اخیرالذکر، به منظور یکپارچه سازی و ایجاد تعادل در پرداخت عوارض نقل و انتقال کلیه املاک و اراضی و واگذاری سرقفلی در سطح محدوده و حریم شهر شیراز و همچنین مستند به تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند 16 ماده 71 اصلاحی قانون شوراها، به شهرداری شیراز اجازه داده شود از کلیه اشخاص حقیقـی و حقوقی، مالکان و ذینفعان و بهره برداران که اقدام به نقل و انتقال اراضی و املاک و واگذاری سرقـفلی می نمایند برای هر نوبت نقل و انتقال عوارضی به شرح ذیل محاسبه و اخذ می گردد:

الف) عوارض نقل و انتقال کلیه املاک و اراضی واقع در سطح محدوده و حریم شهر

1 ـ             عوارض نقل و انتقال کلیه اراضی و عرصه ساختمان ها به ازای هر مترمربع عرصه P %60  ضمناً احداث در مرحله فنداسیون به عنوان زمین تلقی می گردد.

2 ـ عـوارض نقل و انتقال کلیه امـلاک دارای ساختمانهای با اسکلت بتنی یا فلزی به ازای هر مترمربع زیربنا 0/05% bp ( پنج صدم درصد).

3 ـ عوارض نقل و انتقال کلیه املاک دارای ساختمان با اسکلت آجری دارای کلاف افقی و عمودی به ازای هر مترمربع زیربنا 0/04% bp (چهارصدم درصد).

4 ـ عوارض نقل و انتقال سایر ساختمانها با هر نوع اسکلت به ازای هر مترمربع زیربنا 0/03% bp (سه صدم درصد).

5 ـ ساختمانهایی که بصورت اسکلت مسقف و در هر مرحله سفت کاری است 60% بندهای (2 ، 3 و 4 ) عوارض نقل و انتقال وصول می گردد.

6 ـ عوارض نقل و انتقال عرصه بندهای (2، 3 و 4) به ازای هر مترمربع عرصه P%6 وصول می گردد.

ب) عوارض واگذاری سرقفلی

عوارض واگـذاری سرقفلی ( محل حق کسب و پیشه یا حتـی تصرف محل یا حقوق ناشی از تصرف محل ) به شـرح زیـر می باشد:

K× P× S   =  عوارض واگذاری سرقفلی

P   : آخرین ارزش معاملاتی

S : متراژ زیر بنا

K : ضریب مساحت واحدهای تجاری به شرح جدول ذیل :

جدول 9 ـ 1 : ضریب مساحت واحدهای تجاری

تبصره : سایر مفاد مصوبه 31120 مورخ 1391/11/19 کماکان به قوت خود باقی می باشد.

1 ـ عوارض نقل و انتقال عرصه واحدهای تجاری، دفاتر کار، انباری هایی تجاری به ازای هر مترمربع عرصه P %6 وصـول می گردد.

1

6

2 ـ برای واحدهای تجاری دارای بالکن یا نیم طبقه داخل واحد تجاری به ازای هر متر مربع معادل        ردیفهای مندرج در بند (ب) مورد محاسبه و به عوارض فوق اضافه می گردد.

1

3

3 ـ عوارض مزبور برای انبارهای تجاری مستقل یا متصل به واحد تجاری معادل         و برای انبارهای تجاری مستقل واقع در پشت جبهه های بافت تاریخ فرهنگی به دلیل حداقل قیمت منطقه بندی معادل 3 برابر ردیف های مندرج در بند (ب) در نظر گرفته خواهد شد.

4 ـ در مجتمع های تجاری برای طبقات همکف، زیر زمین، اول، دوم، سوم و بالاتر به ترتیب 100%، 60%، 50% و 45% و 35% و همچنین برای واحدهای تجاری واقع در 10 متر عمق اول معادل 100% و مازاد بر آن به ازای 10% عمق دوم معادل 80% و مازاد بر 20 متر عمق معادل 60% ردیف های مندرج در بند (ب) ملاک عمل قرار می گیرد.

1

5

5 ـ عوارض برای دفاتر کل معادل      ردیف های مندرج در بند (ب) بدون اعمال بند 4 ملاک عمل می باشد.

تبصره 1: فرمول محاسبه سهم عرصه مجتمع های مسکونی ، تجاری و اداری بندهای (الف) و (ب) :        

مساحت کل عرصه* مساحت اعیانی واحد موردنظر

مساحت کل اعیانی

مساحت سهم عرصه واحد امور موردنظر=

تبصره2: از تاریخ لازم الاجرا شدن این مصوبه ردیفهای 6 و 7 مصوبه شماره 12189/ ش الف ـ 1390/8/17 در خصوص عوارض قطار شهری کان لم یکن تلقی می گردد.

تبصره3: املاکی که در طرح تملک شهرداری واقع می گردند و مالک نسبت به انتقال آن ها به نام شهرداری اقدام   می نماید، به نسبت سهام مورد انتقال مشمول پرداخت عوارض نقل و انتقال و سرقفلی در بندهای (الف) و (ب) نمی گردد.

  تبصره4: نقل و انتقال املاک و اراضی و واگـذاری سرقفلی بین زوجیـن و از طرف والـدین بـه فرزندان و بـالعکس و همچنین انتقال ناشی از ارث مشمول پرداخت عوارض این مصوبه نمی گردد.

تبصره5: عوارض موضوع ماده واحده، بندها و تباصر ذیل آن مربوط به شش دانگ می باشد. بدیهی است در هنگام نقل و انتقال به نسبت سهام مورد انتقال مالکیت اراضی و ساختمانها و واگذاری سرقفلی مشمول پرداخت عوارض متعلقه می گردد.

تبصره6: با توجه به این که شهرداری بر اساس قوانین و مصوبات قبلی در هر نوبت نقل و انتقال املاک اعم از ملکی یا سرقفلی، عوارضی را تحت عنوان عوارض نقل و انتقال و سرقفلی متعاملین اخذ می نموده، بنابراین چنانچه ملکی قبل از تاریخ تصویب این مصوبه بدون مفاصاحساب نقل و انتقال شده باشد، عوارض موصوف بر مبنای p   و bp سال 1391 و چنانچه ملکی از تاریخ لازم الاجرا شدن این مصوبه به بعد طی یک یا چند مرحله نقل و انتقال گردد، در زمان مراجعه ذینفع به شهرداری کلیه عوارض نقل و انتقال و واگذاری سرقفلی به تعداد معاملات انجام شده به نرخ و فرمول زمان مراجعه محاسبه و اخذ می گردد.

« فصل پانزدهم: آیین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری

تبصره 2 (الحاقی): کلیه تابلوهای غیر تبلیغاتی «ردیف های (الف)، (ب) و (ج) که اندازه آنها بیش از اندازه اعلام شده در ردیف های مذکور باشد، باید توسط مالک یا ذینفع اصلاح گردد. در صورتی که مالک یا ذینفع درخواست ابعاد اضافه داشته باشد، به میزان ابعاد اضافی، مشمول پرداخت عوارض به شرح زیر می گردند به شرطی که عوارض ماهیانه مذکور برای هر متر مربع تابلو از مبلغ 80/000 ریال تجاوز ننماید:

0/29 × p × عرض اضافی تابلو × طول اضافی تابلو = عوارض ماهیانه تابلو

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 92/2580/ص ـ 1396/6/13 توضیح داده است که:

«رئیس محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

با احترام، پیرو نامه شماره 96/2301/ص ـ 1396/5/24 و عطف به پرونده 95090580099905 ـ 1396/4/3 (کلاسه 975/95) موضوع دادخواست آقای عباس حکایتی بطرفیت شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر تقاضای ابطال مصوبه های شورای اسلامی شهر شیراز دفاعیات این شورا به شرح ذیل حضور حضرتعالی و قضات دیوان عدالت اداری معروض می گردد: استناد شاکی به بخشهای از کتاب مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهاء خدمات شورای اسلامی شهر است که این استناد به دلایل ذیل مخدوش است:

نخست: کتابچه مورد ادعای شاکی مشخص نیست مربوط به چه سالی است زیرا شهرداری بر مبنای مصوبه های شورای اسلامی شهر در هر سال کتابچه همان سال را منتشر می کند و امکان اینکه بعضی از مصوبه ها به استناد بعضی از مصوبه های دیگر اصلاح یا ملغی شده باشند وجود دارد.

دوم: شاکی مشخصات مصوبه ای که نسبت به آن معترض می باشد را بصورت دقیق اعلام ننموده تا هیأت عمومی دیوان بتواند در دادنامه صادره مشخصات دقیق مصوبه ای که مورد حکم قرار می گیرد را با ذکر شماره و تاریخ عنوان نماید.

سوم: هر صفحه از کتابچه بعضاً شامل چندین مصوبه است که هر کدام حکم خاص خود را دارد و شامل بندهای مختلف است که مشخص نیست درخواست شاکی شکایت از کدام مصوبه و درخواست ابطال کدام ماده یا بند یا تبصره از همان مصوبه است لذا موضوع شکایت دارای ابهام است.

چهارم: شاکی می باید براساس بند «ت ماده 80 قانون تشکیلات آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می باید دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده را دقیقاً عنوان نماید که چنین دلایلی از طرف شاکی بیان نشده و صرفاً شاکی اعلام کرده است که تقاضای اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان را دارد این در حالی است که دادنامه های صادره از دیوان هیچ گونه ارتباطی به موضوع مصوبات این شورا ندارند. تا مشمول اجرای قانون مذکور شود.

پنجم: قسمتی از دادخواست که انتهای مصوبه دوم و ابتدای مصوبه سوم را در برمی گیرد در پیوستهای دادخواست ارسالی به شورای اسلامی شهر وجود نداشت و این شورا از استدلالهای نامبرده در این دو بخش کاملاً بی اطلاع است و نیاز می باشد که دادخواست بصورت کامل به شورا ارسال گردد. لذا شورا حق خود می داند که درخواست ارسال کامل دادخواست را بنماید تا بتواند جواب متناسب با شکایت را تقدیم حضور قضات دیوان نماید خواهشمند است دستور فرمایید در جهت امکان دفاع متناسب، کل مستندات و دادخواست شاکی به شورای اسلامی شهر شیراز ارسال گردد.

2 ـ عمده دلایل شاکی جهت تقاضای ابطال مصوبه های شورای اسلامی شهر در این بخش (تأمین سرانه خدمات عمومی و شهری) ذکر چند دادنامه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است که عمدتاً این دادنامه ها مصوبه های شهرهای مختلف را به جهت تغییر کاربری زمین توسط شهرداری، اخذ و واگذاری قسمتی از زمین بطور رایگان به شهرداری و موارد مشابه ابطال کرده است حال آنکه که مصوبه این شورا نه مربوط به تغییر کاربری است و نه    توصیه ای برای واگذاری رایگان زمین به شهرداری را داشته است.

3 ـ شهرداری شیراز بر خلاف ادعای شاکی به هیچ عنوان نه قصد تغییر کاربری را داشته و نه در مصوبه های مربوط به این موضوع اشاره شده است زیرا تغییر کاربری در حیطه وظیفه کمیسیون ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در هر استان بوده و شهرداری تنها مجری مصوبه های کمیسیون مذکور خواهد بود.

4 ـ برخلاف ادعای شاکی اخذ سرانه خدمات عمومی و شهری هیچ گونه ارتباطی به قانون مالیات بر ارزش افزوده ندارد زیرا قانون مذکور هیچ گونه سخنی از اخذ عوارض ساخت و ساز و صدور پروانه و غیره به میان نیاورده است و از طرفی این عوارض محلی است و اجازه وضع آن به شورای اسلامی شهر داده شده است.

5 ـ مصوبه شورای اسلامی شهر در باب تأمین سرانه خدمات عمومی و شهری به استناد بند ب ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و تباصر 3 و 4 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری به تصویب رسیده است که به شهرداری اجازه داده است قدر السهم شهرداری از اراضی مورد نظر را بر اساس مصوبه شورا بصورت ریالی اخذ نماید.

6 ـ اوراق مربوط به قسمتی از شکایت شاکی در بخش دوم دادخواست وجود نداشته و به این شورا ابلاغ نشده است لذا این شورا صرفاً براساس آن قسمت از متن شکایت که به شورا واصل شده است جوابیه تنظیم و تقدیم می نماید و این حق را برای خود محفوظ می دارد که با ارسال کامل دادخواست جوابیه نهایی را تقدیم نماید.

7 ـ آنچه از چند خط اول بخش دوم شکایت شاکی مستفاد می گردد این است که شاکی معتقد است که شورای اسلامی شهر اقدام به تصویب مصوبه ای کرده است که چنانچه متقاضی درخواست صدور پروانه، ساخت و ساز بنماید یا اینکه تخلفی انجام دهد علاوه بر پرداخت جریمه می باید عوارض قانونی را نیز پرداخت نماید و این موضوع را خلاف قانون دانسته است لیکن به دلایل ذیل این استنباط شاکی مورد خدشه است:

نخست: دادنامه شماره 587 ـ 1383/11/25 هیأت دیوان عدالت اداری به این شبهه پاسخ گفته است و با تأیید بر این موضوع که جریمه و عوارض دو موضوع جداگانه هستند، اعلام داشته هرکدام به جای خود باید اخذ شوند.

دوم: کسانی که تقاضای پروانه ساخت می نمایند می باید عوارض مربوطه را  به شهرداری پرداخت کنند این عوارض بدیهی ترین و ابتدایی ترین عوارض شهرداری بوده و در زمانی 90 % درآمد شهرداریها را به خود اختصاص می داده است و تا زمانی که اشخاص عوارض ساخت و ساز پرداخت ننماید اصولاً پروانه ساختمانی صادر نخواهد شد.

سوم: تشکیک در موضوع جریمه و عوارض توسط شاکی که به تعداد زیادی از آراء دیوان عدالت اداری نیز استناد کرده است با این همه اطلاعات بعید است زیرا یکی از آراء مستدل و مبنایی دیوان عدالت  اداری دادنامه شماره 587 ـ 83/11/25 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است که به اختلافات بین اشخاص و شهرداریها بعد از سالها خاتمه داد، در این دادنامه دیوان عدالت اداری بین جریمه و عوارض تفاوت قائل شد و اعلام نمود «جرایم مندرج در تبصره های ماده 100 قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساخت مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود. و به همین دلیل اخذ هر دوی آنها را قانونی دانسته است. این استدلال و تفکیک دارای مبنای عقلی و قانونی می باشد زیرا در بسیاری از موارد میزان جریمه های متعلقه به ساخت و ساز بسیار کمتر از عوارض متعلقه معمول و قانونی می باشد و چنانچه جریمه های موضوع ماده 100 قانون شهرداری را جایگزین عوارض قانونی شهرداری بدانیم، متخلفین در امر ساخت و ساز ترجیح می دهند اقدام به ساخت و ساز خلاف نمایند و تنها جریمه های مربوطه را پرداخت نمایند زیرا وجوه مربوط به عوارض به مراتب بیش از جریمه ها می باشد در حالی که در موارد مربوط به ساخت و ساز بدون مجوز    می باید تدابیر تنبیهی و تحذیری برای متخلفین در نظر گرفته شود نه تدابیر تشویقی.

چهارم: عوارض پذیره و تراکم یکی از عوارض با سابقه شهرداری است که از ابتدای تشکیل شهرداریها با تصویب مراجع ذیربط اخذ و وصول گردیده و همان گونه که قبلاً معروض گردید در ابتدا 90 درصد از درآمد شهرداریها را به خود اختصاص می داد و عموماً هر جا بحث از تخفیف عوارض ساختمانی در قوانین و مقررات مختلف به نفع بعضی از گروههای هدف مانند خانواده معظم شهدا و جانبازان و ایثارگران، آموزش و پرورش، مددجویان کمیته امداد و ... به میان می آید همین عوارض است.

8 ـ در قسمت سوم دادخواست شاکی تحت عنوان مصوبه سوم ( فصل نهم ) راجع به عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی صفحات 77 الی 82 نیز به شورای اسلامی واصل نشده است که احتمالاً یک صفحه از دادخواست در هنگام ارسال جامانده است لذا این شورا صرفاً جوابیه را براساس آنچه که واصل شده است تقدیم می نماید و این حق را برای خود محفوظ می داند تا با ارسال کامل دادخواست شاکی جوابیه کامل نیز ارسال گردد که تقاضای دستور شایسته در این خصوص را دارد.

9 ـ شاکی بدون دقت در متن مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز و صرفاً با ملاحظه ابطال مصوبه های شهرهای دیگر بدون ملاحظه دلایل ابطال آنها از طرف هیأت عمومی دیوان اقدام به طرح شکایت نموده است حال آن که دلایل ابطال مصوبه های شورای اسلامی این شهرها در اکثر دادنامه های صادره با موضوع مصوبه های شورای اسلامی شهر شیراز تفاوت دارد.

10 ـ در اکثر دادنامه های دیوان عدالت اداری به استناد ماده50 قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری عوارض بردرآمد ماخذ محاسبه مالیات ممنوع گردیده بنابراین مصوبه های شهرهایی که دارای این اوصاف بوده، ابطال گردیده که بسیار متین و منطقی است لیکن به جهات زیر مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز فاقد اوصاف مورد اشاره در دادنامه های فوق الاشاره بوده است:

نخست: مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص نقل و انتقال براساس ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و اجازه ای که این ماده به شهرداریها در وضع و اخذ بهاء خدمات داده شده به تصویب رسیده است.

دوم: مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز بر خلاف موضوع دادنامه های صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، «عوارض بر درآمدهای مأخذ مالیات نیست که مشمول آنها گردد.

سوم: در مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز بهاء خدمات از هر متر مربع ساختمان واگذار شده محاسبه و وصول می گردد که دقیقاً منطبق بر الزامات ماده 174 قانون برنامه پنجم می باشد.

11 ـ همانگونه که مستحضرید عوارض نقل و انتقال یا بهاء خدمات بر نقل و انتقال املاک، یکی از با سابقه ترین عوارض شهرداریها است که سابقه طولانی داشته و یکی از درآمدهای پایدار شهرداریها بحساب می آید و با نقل و انتقال یک ملک در دفترخانه از فروشنده وصول می گردد و با حذف این عوارض که جزو عوارض پایدار و همیشگی شهرداریهاست منابع قانون مالی شهرداریها کاهش پیدا کرده و توانایی ارائه خدمات به شهروندان را نداشته و در نتیجه بایـد از بودجه عمومی دولت کـه باید صرف پروژه های زیر بنایی کشور شـود استفاده نمایند که این موضوع مشکلاتی را برای بودجه عمومی کشور ایجاد نموده و جوابگوی نیازهای شهرها نخواهد بود.

12ـ عمده دلایل شاکی جهت ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص آیین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات استناد به تعدادی از دادنامه های صادره از دیوان است که به جهات ذیل این دادنامه ها ارتباط موضوعی با مصوبه های شورای اسلامی شهر شیراز ندارد.

1 ـ 12 ـ موضوع مصوبه های ابطالی، توسط آراء صادره از هیأت عمومی دیوان، عوارض از تابلوهای سردرب مغازه ها می باشد که جهت معرفی شغل بوده است حال آنکه در مصوبه های شورای اسلامی شهر شیراز نصب تابلو معرفی شغل برای کلیه مشاغل در سردرب مغازه ها به متراژ معین که در آیین نامه ساماندهی تابلوها قید شده است (به متراژ عرض دهنه و به ارتفاع 1/5 مترمربع) آزاد بوده و هیچ گونه عوارضی بابت این تابلوها مطالبه نمی گردد. لذا ادعای اخذ عوارض از تابلوهای سردرب مغازه ها توسط شاکی خلاف واقع است.

2 ـ 12 ـ اقدام اشخاص در نصب تابلوها در منظر عمومی و شهری به هر شکل و اندازه ای و حتی در معابر عمومی فراتر از تابلوهای معرفی که در سردرب نصب می گردد، باعث ایجاد آلودگی بصری، اغتشاش و بی نظمی در زیبایی و توازن سیما و منظر شهر می شود بدین جهت شورای اسلامی شهر به استناد بندهای 16 و 25 ماده 80 اصلاحی قانون تشکیلات و وظایف شورای اسلامی شهر (71 سابق ) آیین نامه ساماندهی تابلوهای را به تصویب رسانده است تا اشخاص براساس آن و حد نیاز نسبت به نصب تابلو اقدام نمایند و در صورتی که مازاد بر نیاز و ضرورت اقدام به نصب تابلو نمایند می بایست هزینه مربوطه را پرداخت نمایند علاوه بر این شهرداریها به استناد بند 27 ماده 55 قانون شهرداری موظفند مقررات خاصی را جهت نصب تابلوها وضع نمایند.

3 ـ 12 ـ شاکی در بخشی از دادخواست خود، دلیل تقاضای ابطال را عدم تفکیک تابلوهای معرفی مغازه ها با تابلوهای تبلیغاتی عنوان کرده است و معتقد است شهرداری شیراز باید این دو بخش را تفکیک نمود. در حالیکه:

نخست: در آیین نامه این دو بخش کاملاً از هم تفکیک شده اند و همانگونه که در بند 1 ـ 12 به استحضار رسید شهرداری جهت تابلوی سر درب مغازه ها جهت معرفی شغل عوارض مطالبه نمی کند.

دوم: آیین نامه در خصوص ساماندهی کلیه تابلوها می باشد و هر قسمت از آیین نامه (به تفکیک) نوعی خاص از تابلوها را در برمی گیرد.

سوم: شاکی در سطر پنجم قسمت چهارم صرفاً به اخذ عوارض از تابلوهای سر درب مغازه ها معترض است و اخذ آن را شرعی ندانسته اند و اعتراض نسبت به تابلوهای تبلیغاتی ابراز ننموده و بصورت ضمنی اخذ عوارض از تابلوهای تبلیغاتی را تأیید نموده است.

شهر شیراز به عنوان یک شهر فرهنگی و توریستی که سالیانه میزبان گردشگران خارجی و ایرانی است سعی کرده است که با ساماندهی تابلوهای سطح شهر از آشفتگی و ناهنجاریهای دیداری و آلودگی های بصری جلوگیری و در تابلوهای منصوبه نظم خاصی را ایجاد نماید در این راستا بسیار منطقی است که از کسانی که به قوانین و مقررات احترام نگذارند و صرفاً در جهت جلب منفعت خود بدون توجه به قواعد و مقررات و حقوق شهروندی اقدام نمایند عوارض وصول گردد تا تفاوت بین کسانی که به قوانین احترام می گذارند و کسانی که قوانین را نقض می کنند مشخص شود و این امر متضمن اجرای عدالت خواهد بود. علی ایحال با عنایت به مراتب فوق و با توجه به غیر موجه بودن ادعاهای شاکی و غیر مرتبط بودن آراء ارائه شده با مصوبه های شورای اسلامی شهر شیراز بدین وسیله از محضر حضرتعالی و قضات دیوان تقاضای رد شکایت شاکی و ابرام مصوبه های شورای اسلامی شهر شیراز را دارد.

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع شد. هیأت مذکور در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز ماده 12 از فصل دوم راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره عوارض اضافه تراکم به استثناء بند 2 ـ 5 ـ 1 از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی شهرداری شیراز در سال 1395، فصل چهارم از عوارض و بهای خدمات محلی شهرداری شیراز در سال 1395 تحت عنوان تامین سرانه خدمات عمومی و شهری شامل ماده واحده و تبصره های 1، 2 و 3 آن، فصل پانزدهم تحت عنوان آیین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی شهرداری شیراز در سال 1395 از مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز به استثنای تبصره 2 (الحاقی) از بند ج را مغایر قانون ندانسته است و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 335 ـ 1396/11/30 رأی به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

پرونده در راستای رسیدگی به بندهای (12 ـ 5 ـ 1) از اصل دوم عوارض صدور پروانه ساختمانی و هزینه خدمات رسانی، فصل نهم عوارض نقل و انتقال و واگذاری سرقفلی و تبصره 2 الحاقی بند ج ـ 9 فصل پانزدهم در خصوص آیین نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.                              

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/2/18 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف: با توجه به اینکه شهروندان باید عوارض احداث بناهای تجاری و مسکونی خود را طبق مقررات و بر اساس بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و سایر قوانین پرداخت نمایند و این امر شامل بناهای قبل از سال 1352 نیز می شود لذا بند 12 ـ 5 ـ 1 از فصل دوم عوارض صدور پروانه ساختمانی و هزینه خدمات ساختمانی مبنی بر تجویز اخذ عوارض از بناهای بدون مجوز ساخته شده در قبل از سالهای 1353 مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشد و قابل ابطال نیست.

ب: با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای نقل و انتقال اراضی، املاک و سرقفلی و مستغلات در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده اند بنابراین فصل نهم مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات مصوب شورای اسلامی شهر شیراز به دلایل مندرج در رأی شماره 243 ـ 1395/4/1 و 799 ـ 1391/11/2 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص می شود و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.

ج: با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تابلوهای معرف سردرب اماکن تجاری، اداری و غیره در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده اند، بنابراین تبصره 2 الحاقی بند ج ـ 9 فصل پانزدهم از مجموعه ضوابط و مقررات مورد اعتراض مصوب شورای اسلامی شهر شیراز به دلایل مندرج در رأی شماره 415 ـ 1395/6/16 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص می شود و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی