رای شماه 1184 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه مورخ 1394 10 21 شورای عای شهرسازی و معماری ایران

رأی شماره 1184 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه مورخ 1394/10/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع نامه شماره 62226/300 ـ 1394/11/11 دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران 24/11/1395 95/231/هـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1184 مورخ 1395/11/5 با موضوع:

«ابطال مصوبه مورخ 1394/10/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع نامه شماره 62226/300 ـ 1394/11/11 دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1395/11/5 شماره دادنامه: 1184 کلاسه پرونده: 231/95

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان 1ـ جواد پورشریفی 2ـ محمود کاکاوند 3ـ علی کشاورز قاسمی 4ـ رضا فرخزاد 5 ـ محمدحسین رضایی 6 ـ

سیدحبیباله رحمتی با وکالت آقایان مجید جوزی و ایوب قاسمی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه مورخ1394/10/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع نامه شماره 62226/300 ـ1394/11/11 دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

گردش کار: آقایان ایـوب قاسمی و مجیـد جوزی به وکالت از موکلـین خود به موجب دادخواستی ابطال مصوبه مورخ 1394/10/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع نامه شماره 62226/300 ـ 1394/11/11 دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شدهاند و در جهت تبیین خواسته اعلام کردهاند که:

«بسمه تعالی

احترامًا به وکالت از آقایان 1ـ جواد پورشریفی 2ـ محمود کاکاوند 3ـ علی کشاورز قاسمی 4ـ رضا فرخ زاد 5 ـ محمدحسین رضایی 6 ـ سیدحبیباله رحمتی مطابق وکالتنامه پیوست به استحضار میرساند:

1ـ پلاک یک فرعی از 22 اصلی واقع در بخش 5 قزوین نسبت به قطعه زمینی معروف به هفت سنگان از ناحیه مالکین تقاضای ثبت و منتهی به صدور سند مالکیت میگردد و این ملک با اعمال ماده 101 قانون شهرداریها در سه مرحله مورد تفکیک واقع و پس از تعیین سهام شهرداری از قطعات تفکیکی و آزادسازی شوارع برای چهارصد و سی قطعه تفکیکی اسناد مالکیت صادر میگردد.

2ـ در تاریخ 1361/7/3 شورای عالی شهرسازی با رعایت تمام ضوابط و تشریفات قانونی طرح شهرک مسکونی فرنخ و مه نخ را تصویب و متعاقبًا پروانه احداث این شهرک طی شماره 62/1 ـ 1362/6/14 صادر و در این پروانه با احداث 1124 واحد مسکونی در شهرک موافقت واقع میشود که برخی از مالکین مبادرت به احداث بنا در قطعات تفکیکی خویش مینمایند.

3ـ بخشی از قطعات تفکیکی در قطعه زمینی محصور که متعلق به خانواده سادات تهرانی بوده طبق نظریه شماره 690 ـ 1362/7/23 کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری موات اعلام و به تملک دولت درآمده و سند مالکیت به نام اداره زمین شهری قزوین صادر میگردد.

4ـ با شکایت ستاد اجرایی فرمان امام (ره) دادگاه ویژه اصل 49 قانون اساسی قزوین برابر دادنامه شماره 18 ـ 1385/5/14 حکم به ابطال سند مالکیت دولت (سازمان مسکن و شهرسازی قزوین) صادر و سند مالکیت به نام ستاد اجرایی فرمان امام (ره) صادر میگردد و ستاد متعاقبًا ملک موصوف را از طریق شرکتهای متبوع خویش (شرکت توسعه آینده پارس) با طی تشریفات قانونی با کاربری مسکونی از طریق مزایده به اشخاص خصوصی از جمله موکلین که از اساتید دانشگاه میباشند واگذار مینماید.

5 ـ با تثبیت کاربری مسکونی اراضی فوق بر مبنای مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری و تأکید مجدد آن در مصوبات کمیسیون ماده 5 ـ 1369/12/26 و 1380/2/13 با توجه به اینکه املاک در حریم شهر قزوین واقع است٬ شهرداری قزوین پس از اخذ عوارض قانونی مبادرت به صدور پروانه ساختمانی برای مالکین (و از جمله موکلین) مینماید و اشخاص بر مبنای پروانه صادره اقدام به ساخت و ساز بنا نمودهاند.

6 ـ با گزارش خلاف واقع برخی از افراد که زمینهای آنها خارج از طرح محدوده شهرک مسکونی بوده و شهرداری با صدور پروانه برای آنها مخالفت نموده و با جوسازی و بدون تحقیق در اسناد و مدارک کاربری زمین که از قبل از انقلاب برای احداث مسکن مورد اقدام و تصویب بوده٬ موضوع را به دروغ زمینخواری عنوان نموده و آن را به کمیسیون اصل نود گزارش مینمایند که کمیسیون مذکور موضوع را با طرح سوالاتی از شورای عالی به استعلام کمیسیون اصل 90 در اقدامی با اظهار نظر مورخ 1394/10/21 مواردی را به شکل مصوبه مقرر مینمـاید و طی آن خارج از حیطه اختیارات قانونی خویش حکم به ابطال پروانههای صادره توسط شهرداری قزوین از تاریخ 1394/5/7 در پلاک فوق نموده که به دلایل زیر مخالف قانون میباشد:

الف ـ در بند 2 پاسخ اعلامی ضمن تایید صدور پروانه مسکونی شهرک در خصوص پلاک مزبور با سه استدلال این پروانه را فاقد موضوعیت دانسته است که عبارتند از: «عدم انجام عملیات اجرایی در 32 سال پس از صدور پروانه شهرک ـ ورود اراضی به داخل حریم شهر قزوین بر اساس دو طرح جامع مصوب و عدم هیچ گونه اشاره به این شهرک در محاسبات شهرسازی و اسناد طرحهای مذکور ـ انتقال مالکیت اراضی طی سه مرحله (زمین شهری ـ ستاد اجرایی و اشخاص حقیقی) با عنایت به موارد ذیل از نظر حقوقی هیچ یک از موارد عنوان شده در مصوبه دلیلی بر عدم اعتبار پروانه مسکونی صادره نمیباشد چرا که:

اولاً: پروانه ساخت شهرک بدون قید مدت اعتبار و به صورت دائمی میباشد و هیچ مقررات و آییننامهای وجود ندارد که مدت اعتباری برای چنین پروانه ساختی مقرر نموده باشد.

ثانیًا: عدم اشاره به طرح جامع اخیر شهر قزوین که در تاریخ 1394/5/7 مصوب گشته و به واسطه اشکالات فراوان (که برخی از مقامات و کارشناسان شهرسازی آن را شتابزده و غیرکارشناسی ترین طرح جامع عنوان نمودهاند) هنوز در شهر قزوین مبنای اقدامات شهرداری و مقامات شهری نیست و پروانههای ساختمانی در شهر قزوین همچنان بر اساس طرح قبلی اقدام میشود٬ دلیلی بر فاقد موضوعیت بودن مصوبه قطعی و پروانه ساخت شهرک نمیباشد. ضمن اینکه ورود برخی از شهرکها به داخل محدوده و حریم شهر نافی حقوق و کاربریهای تثبیت شده قبلی نیست.

ثالثًا: انتقال مالکیت اراضی هیچ تأثیری در کاربری املاک ندارد و این اصل اولیه حقوقی است که یک ملک با کلیه حقوق و تعهدات آن و از جمله کاربری واگذار میشود و هیچ حقوقدانی در این موضوع کمتر تردید و تشکیکی به خود راه نمیدهد.

ب ـ بر خلاف اظهارنظر شورای عالی شهرسازی در مورد بند 3 مصوبه موضوع شکایت که طی آن صدور پروانه با مصوبه کمیسیون ماده 5 را فاقد وجاهت قانونی دانسته است خاطرنشان میسازد که اصولاً با توجه به پروانه ساخت قبلی از سوی شورای عالی معماری و شهرسازی در سال1362 که مرجع عالی محسوب میشود نیازی به طرح موضوع در کمیسیون ماده 5 وجود نداشته و مصوبه آن نقیًا و اثباتًا نمیتوانسته است تأثیری در کاربری گذشته و تثبیت شده ملک داشته باشد. ضمن اینکه کمیسیون ماده 5 با مصوبه بعدی خود بر این حق قبلی صحه گذاشته است.

ج ـ استدلال شورای عالی در ضرورت اخذ مجوز تغییر کاربری از کمیسیون تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها موجه نیست چرا که پروانه ساخت شهرک مسکونی با رعایت تمام قوانین و تشریفات لازم الاجرا در زمان صدور آن از سوی شورای عالی شهرسازی و معماری در سال 1362 صورت پذیرفته است و قانون حفظ اراضی زراعی مربوط به سال 1374 بوده و در مورد هیچ یک از کاربریهایی که به موجب قوانین گذشته تثبیت گردیدهاند تسری نداشته و عطف بماسبق نمیگردد و در عمل نیز در مورد تمام اربریهای قبلی نیازی به طرح در کمیسیون مذکور نبوده است.

علیهذا با عنایت به موارد مذکور و با توجه به دلایل زیر مصوبه شورای عالی شهرسازی در مورد پلاک ثبتی یک فرعی از 22 اصلی واقع در بخش 5 قزوین بر خلاف موازین قانونی میباشد:

اول ـ تایید قانونی بودن صدور پروانههای ساخت طی پاسخ استعلام کمیسیون اصل نود از مراجع مختلف به شرح ذیل:

الف ـ اداره کل بازرسی استان قزوین طی شماره 169694 ـ 1394/9/1 ضمن انعکاس نحوه صدور سند مالکیت و تفکیک ملک در سال 1350 و 1352 و تصمیمات بعدی کمیسیون ماده 5 و رعایت تشریفات قانونی نسبت به صدور پروانه احداث بنا و موافقت کارگروه تخصصی سازمان مسکن و شهرسازی با تقاضای ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) با احداث شهرک (موسوم به شهرک سبز) و انجام مزایده با تشریفات قانونی توسط ستاد اجرایی و واگذاری قطعات به اساتید دانشگاه و پزشکان و ... در خاتمه به صراحت اعلام میدارد «کلیه فعل و انفعالات صورت پذیرفته کام ًلا منطبق و موافق با روح قوانین موضوعه بوده زیرا اساسًا تمام اقدامات انجام یافته از پالایش نهادهای قانونی ذیصلاح و ذیمدخل عبور و به تبع هیچگونه نقض مقررات یا سوءجریانی که مخل اقدامات فوق باشد ملحوظ و متصور نبوده و شائبه هر گونه تصرف غیرقانونی یا ساخت و ساز غیرمجاز منتفی خواهد بود.»

ب ـ رئیس کل محترم دادگستری استان قزوین طی شماره 9031/20699/1 ـ 1394/8/24 به کمیسیون اصل 90 اعلام میدارد ستاد اجرایی از طریق مزایده و برابر قیمت روز اقدام به فروش ملکی نموده که دیوارکشی آن در سال 1349 انجام و قطعات محصور به دیوار بوده و در سال 1353 مورد تفکیک واقع و قبلها با تغییرکاربری آن موافقت شده و با رعایت تشریفات قانونی با واریز عوارض٬ پروانه ساختمانی صادر شده است.

ج ـ استاندار محترم قزوین نیز به شرح گزارش شماره 79/2/2235 ـ 1394/8/24 با تشریح روند قانونی صدور سند مالکیت و تفکیک آن در زمان قبل از انقلاب و موافقت کمیسیون ماده 5 در سنوات 1369 و 1372 و 1380 با احداث بنا برای قطعات تفکیکی و موافقت مدیرکل فنی استانداری با پیشنهاد شهرداری در خصوص نحوه صدور پروانه ساخت در سال 1382 و موافقت کارگروه تخصصی سازمان مسکن و شهرسازی در سال 1389 با تقاضای ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) با احداث شهرک سبز در این قطعات و واگذاری ملک از طریق مزایده به اساتید دانشگاه و ... در خاتمه بر الزام شهرداری به اجرای مصوبات کمیسیون ماده 5 در راستای حل مشکل حقوق مکتسبه مالکین تأکید مینماید.

د ـ شهردار محترم قزوین نیز در مقام پاسخ به کمیسیون اصل 90 به شرح نامه شماره 10/1394/30398 ـ 1394/8/19 به نحو مشروع به وضعیت ثبتی ملک و مصوبات قانونی برای صدور پروانه ساختمانی و عملیات آماده سازی در شبکه معابر و نحوه تعیین عوارض قانونی و بهای خدمات و نحوه انتقال ملک از طرف ستاد اجرایی اشاره نموده که همگی حاکی بر رعایت تمامی تشریفات قانونی نسبت به اصدار پروانه ساخت و حقوق مکتسبه موکلین و سایر مالکین میباشد.

دوم ـ لزوم احترام به حقوق مکتسبه مالکانه زیرا پروانه شهرک با رعایت تشریفات قانونی حاکم در زمان خود صادر شده است و اعتبار آن موقتی نیست و انتقال مالکیت به اشخاص بر مبنای کاربری مسکونی قبلی نیز مطابق قانون و شرع صورت گرفته است و با توجه به پرداخت مبالغ قابل توجه بابت اراضی مذکور از سوی موکلین٬ این اقدام شورای عالی که موجب بی ارزش شدن زمینه گردیده است٬ کام ًلا نافی حقوق مکتسبه و مشروع افراد که در قانون اساسی به آن تأکید شده است میباشد.

سوم ـ بر خلاف توجیهات مندرج در مصوبه موضوع شکایت٬ انتقال مالکیت تأثیری در اعتبار پروانه ندارد. مضافًا عملیات اجرایی با اخذ حقوق عوارض قانونی صدور پروانه و اقدام به ساخت بر اساس پروانه صادره٬ عم ًلا شروع شده محسوب میشود و سایر توجیهات عنوان شده در مصوبه که پاسخ لازم در فوق به آنها داده شده است نمیتواند زایلکننده حقوق مکتسبه افراد باشد.

چهارم ـ عدم توجه به اصل عطف بماسبق نشدن قوانین در حقوق مکتسبه که مخلص مصوبه موضوع شکایت بر این مبنا است که اخذ مجوز از کمیسیون ماده یک قانون حفـظ کاربری اراضـی زراعـی و باغـها اصلاحـی سال 1385 ضـرورت دارد. در حالی که تغییر کاربری اراضی موکلین قب ًلا در سال 1362 بر طبق قانون محقق گردیده است.

پنجم ـ بر طبق ماده 100 قانون شهرداری که مقرر نموده «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند.» و با لحاظ تبصره 1 ماده 4 قانون تعاریف و محدوده و حریم شهر و روستا و شهرک که اشعار میدارد: «محدوده شهرکهای یاد شده و همچنین محدوده نقاط و مراکز جمعیتی که قبل از سال 1355 دارای طرح ایجاد شهرک و صورتجلسه تفکیکی بوده و تا کنون موفق به اخذ پروانه شهرک نشده و به صورت غیرمصوب باقی ماندهاند در صورتی که بنا به ضرورت و با ارائه دلایل توجیهی کافی بر اساس مطالعات طرحهای جامع و هادی مصوب در داخل حریم شهرها قرار گیرند٬ اعم از اینکه عملیات شهرکسازی در آنها خاتمه یافته و پروانه بهرهبرداری آنها صادر شده باشد و یا هنوز در دست احداث و تکمیل باشد تحت کنترل و نظارت شهرداری مربوط خواهند بود.» لذا صدور پروانه از سوی شهرداری کام ًلا بر طبق قانون و از تکالیف شهرداری قزوین بوده است.

ششم ـ در شهرک هفت سنگان قزوین که پلاک موکلین نیز جزء آن است٬ طی سالهای متمادی ساخت و سازهای فراوانی صورت پذیرفته و با شوارع و فضاهای عمومی مشخص به یک شهرک در جوار قزوین تبدیل شده است و تصمیم شورای عالی معماری و شهرسازی بدون رجوع به سوابق و بازید کارشناسی از محل اتخاذ شده است. تصاویری از ساخت و سازهای قبلی در مجاورت پلاک موکلین که برمبنای پروانههای قبلی شهرداری قزوین صورت پذیرفته است جهت تنویر موضوع به پیوست میباشد. النهایه با توجه به ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری و تصریح وظایف و اختیارات این شورا از سوی قانونگذار٬ مصوبه موضوع شکایت در ابطال پروانههای صادره شهرداری قزوین درمورد موکلین٬ تجاوز از اختیارات قانونی بوده و این مرجع برخلاف قانون نمیتواند موجب تحدید دایره اعمال حقوق مالکانه و مکتسبه اشخاص را فراهم و یا قلمرو آن را کاهش دهد که این موضوع در موارد متعدد در ابطال مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری توسط آرای صادره از دیوان عدالت اداری مورد تأکید واقع شده است لذا تقاضای صدور حکم مبنی بر بطلان مصوبه جلسه مورخ 1394/10/21 منتشره به شماره 62226/300 ـ 1394/11/11 در خصوص پلاک متنازع فیه را از آن مرجع محترم دارد.

ضمنًا با توجه به اینکه پروانههای صادره از سوی شهرداری در قبال پرداخت مبالغ قابل توجهی از سوی موکلین که از اساتید زحمتکش دانشگاه میباشند٬ صورت پذیرفته و موکلین بر مبنای پروانه صادره اقدام به شروع ساخت و ساز نمودهاند و از طرفی پروانه ساختمانی شهرداری محدودیت زمانی داشته و تمدید آن منوط به پرداخت هزینههای مضاعف است به علاوه ممانعت از ادامه ساخت و ساز به واسطه مصوبه موضوع شکایت (که در غیرقانونی بودن آن هیچ شک و تردیدی وجود ندارد) موجب تضرر و خسارات جبران ناپذیر به موکلین است لذا بدواً صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مصوبه مذکور تا تعیین تکلیف نهایی مورد استدعاست.»

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«جناب آقای دکتر همتی

استاندار محترم و رئیس شورای برنامه ریزی و توسعه استان قزوین

موضوع: اعلام مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع اراضی هفت سنگان قزوین با سلام و احترام٬

به استحضار میرساند: شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ 1394/10/٬21 در پی مکاتبه کمیسیون اصل 90 مجلس شورای اسلامی و استماع گزارشاتی درباره اراضی هفت سنگان قزوین٬ بـا حضـور نماینده کمیسیون اصل نود٬ استاندار قزوین٬ معاون سازمان بازرسی کل کشور و سایر مقامات استانی به شرح زیر اعلام نظر نمود:

1ـ آیا اراضی خارج از محدوده و داخل حریم شهر قرار دارد؟ بله

2ـ با توجه به مصوبه مورخ 1361/7/3 آن شورا در خصوص ایجاد شهرک فرنخ و مهنخ و صدور پروانه ساخت آن در تاریخ 1362/6/14 آیا مصوبه مذکور مربوط به پلاک ثبتی مورد مالکیت ستاد اجرایی فرمان حضرت امام(ره) (که به 98 قطعه تفکیک و در سال 1393 به مزایده واگذار شده) میباشد و آیا مصوبه مذکور لغو شده یا قابلیت اجرا دارد؟ و در صورت صحت پروانه مذکور٬ مسؤولیت صدور پروانه  به عهده چه دستگاهی میباشد؟

مـصوبه مذکور بر اساس شواهد موجود مربوط به پلاک ثبتی مورد نظر بوده لیکن با توجه به موارد عدیده زیر عم ًلا فاقد موضوعیت بوده و هر گونه اقدام بر اساس این مصوبه فاقد وجاهت قانونی میباشد.

ـ عدم انجام عملیات اجرایی در 32 سال پس از صدور پروانه شهرک

ـ ورود اراضـی به داخل حریم شهر قزوین بر اساس 2 طرح جامع مصوب و عدم هیچ گونه اشارهای به این شهرک در محاسبات شهرسازی و اسناد طرحهای مذکور

ـ انتقال مالکیت اراضی طی 3 مرحله (زمین شهری ـ ستاد اجرایی و اشخاص حقیقی)

3ـ با توجه به اعلام شهرداری قزوین مبنی بر اینکه مطابق مصوبه کمیسیون ماده 5 اقدام به صدور پروانه ساختمانی برای 63 قطعه از پلاک مذکور نموده است. آیا مصوبه و پروانه ساخت مذکور مبنای قانونی دارد؟

صرف نظر از موضوع عدم اختیار کمیسیون ماده 5 برای تصمیمگیری در حریم شهرها با توجه به تصریح مصوبه کمیسیون مذکور بر ضرورت ارائه گواهی مبنی بر دایر بودن باغ از کمیـسیون ماده 12 و رأی موجود کمیسیون (موات) و همچنین تصریح شهرداری به کاربری کشاورزی زمین در زمان درخواست تفکیک٬ صدور پروانه توسط شهرداری قزوین در اراضی هفت سنگان با توجیه اخذ مصوبه کمیسیون ماده 5 دارای وجاهت قانونی نمیباشد.

4ـ با در نظر گرفتن مجموع مصوبات و اقدامات صورت گرفته راجع به پلاک مذکور٬ آیا جهت احداث بنا در قطعات واگذار شده مذکور اخذ مجوز از کمیسیون تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ضرورت دارد؟

بر اساس قوانین موجود تغییر کاربری اراضی کشاورزی و باغات درکلیه مناطق خارج از محدوده شهرها و روستاهای کشور مستلزم اخذ مجوز تغییرکاربری ازکمیسیون تبصره 1 ماده1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها میباشد. متذکر میگردد که تعیین کاربری جدید برای اراضی مذکور مستلزم طی مراحل قانونی و تصویب در مراجع مربوطه خواهد بود. به علاوه شورای عالی مقرر مینماید:

1ـ کلیه پروانههای صادره توسط شهرداری در اراضی هفت سنگان پس از تاریخ اعلام مصوبه (جلسه مورخ 1394/4/22 (طرح جامع شهر قزوین به تاریخ 1394/5/٬7 لغو و ابطال گردیده و مسؤولیت پاسخگویی به هر گونه دعاوی مربوط به خسارت٬ بر عهده شهرداری قزوین میباشد.

2ـ ضمـنًا متذکر میشود هـرگونه صدور پروانه در حریم شهر قزوین بایستی صرفًا در چارچوب مصوبه تدقیق تعاریف کاربریهای شهری و تعیین سرانه آنها مصوب 1389/3/10 شورای عالی و هماهنگ با سند پهنه بندی حریم طرح جامع مصوب انجام گردد. مراتب جهت استحضار٬ صدور دستور انعکاس و اقدام اعلام میشود.» در پاسخ به شکایت مذکور٬ مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 20123/730 ـ 1395/5/6 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احترامًا با عنایت به دادخواست مطروحه در پرونده کلاسه 231/95 در خصوص تقاضای ابطال مصوبه مورخ 1394/10/21 شورای عالی شهرسازی و معماری در اراضی موسوم به هفت سنگان قزوین حسب پاسخ واصله از دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی نامه شماره 95/310/126112/د ـ 1395/4/21 لایحه دفاعیه به شرح ذیل را به استحضار میرساند:

درخصوص انجام عملیات ساخت و ساز در محدوده اراضی زراعی معروف به هفت سنگان قزوین دارای کاربری کشاورزی که خارج از محدوده قانونی شهر قزوین قرار دارد اداره کل راه و شهرسازی استان و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در راستای اجرای قوانین و مقررات حاکم بر موضوع از جمله قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها (مصوب 1374/3/31 (و قانون منع و فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای هر مسکن (مصوب 1381/5/6 (و در راستای اوامر مقام معظم رهبری در خصوص حفاظت از اراضی زراعی و باغها و جلوگیری از گسترش بیرویه شهرها اقدام به بررسی سوابق موضوع و تصمیم گیری در خصوص موضوع کرده است که در دفاع از مطابقت مصوبه با قوانین و مقررات مربوط مراتب به شرح ذیل تقدیم میشود:

1ـ در مورخ 1361/7/3 به درخواست کارخانجات ریسندگی و بافندگی فرنخ و مهنخ برای تاسیس شهرک مسکونی کارکنان این کارخانه بخشی از اراضی هفت سنگان قزوین که در آن تاریخ خارج از محدوده حریم شهر قزوین قرار داشته است با تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به احداث شهرک مسکونی اختصاص پیدا میکند و متعاقب آن پروانه احداث شهرک در تاریخ 1362/6/16 توسط اداره کل مسکن و شهرسازی استان صادر میشود اما ساخت شهرک مسکونی علیرغم گذشت سالیان متمادی نه تنها به پایان نرسیده بلکه حتی آغاز نیز نمیشود.

با توجه به عدم احداث شهرک مسکونی موصوف در طول دهههای بعدی و در فرآیند تصویب طرح جـامع شهر قزوین اراضی موصوف به عنوان بخشی از حریم شهر قزوین تعیین شده و شورای عالی به عنوان تنها مرجع قانونی اجازه ایجاد شهرک مسکونی در خارج از محدوده قانونی شهرها با تصویب گسترش حریم قانونی شهر قزوین به محدوده اراضی موصوف مجوز فوقالذکر را با توجه به مرور زمان و عدم احداث شهرک لغو مینماید. لذا استناد مکرر به پروانه اولیه احداث صادر شده در سال 1362 برای اثبات تغییر کاربری اراضی موصوف به کاربری مسکونی هیچ وجاهت قانونی ندارد. شایان ذکر است پروانه احداث شهرک در فرایند ساخت یک شهرک مسکونی به موجب مقررات مربوط تنها مجوز اولیه برای شروع عملیات ساخت بوده و تنها در صورت ساخت شهرک منجر به صدور پروانه بهرهبرداری میشود. به موجب بند 8 ـ 4 دستورالعمل ترویج شهرکسازی در کشور و نحوه صدور پروانه تأسیس شهرک و پروانه بهرهبرداری از آن مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران: «مدت اعتبار پروانه احداث برای شروع ایجاد شهرک یک سال شمسی از تاریخ صدور پروانه تأسیس میباشد و فقط برای یک سال دیگر به تشخیص رئیس ستاد قابل تمدید خواهد بود.»

2ـ متأسفانه پس از بررسیهای اولیه روشن شد که شهرداری شهر قزوین به بهانه صدور پروانه احداث شهرک مسکونی برای کارکنان کارخانه ریسندگی و بافندگی در سال 1362 از تاریخ 1394/6/19 لغایت 1394/8/18 نسبت به صدور دهها پروانه ساختمانی مسکونی ویلایی در محدوده اراضی هفت سنگان واقع در خارج از محدوده قانونی شهر قزوین اقدام کرده است. که با توجه به ورود اراضی موصوف به حریم قانونی شهر قزوین غیرقانونی و تجاوز به حریم شهر قزوین محسوب میشود.

به موجب ماده 2 قانون تعریف محدوده و حریم شهر٬ روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها «به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی کشاورزی٬ باغات و جنگلها هرگونه استفاده برای احداث ساختمان و تاسیسات در داخـل حریم شهر تنها در چارچوب طرحهای جامع مصوب امکان پذیر خواهد بود.» لذا امکان هیـچگونه احداث بنایی در حریم شهـرها جز در مواردی که به دلایل ضـروری به تشخیص شورای عالی شهرسازی و معماری موضوع در طرح جامع شهری مورد پذیرش قرار گیرد وجود ندارد. لذا با توجه به بیاعتباری شهرک به واسطه عدم ساخت شهرک در زمان مقرر و ابلاغ طرح جامع شهر  قزوین مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری که در آن به صراحت اراضی موضوع بحث دارای کاربری غیرمسکونی و غیرقابل ساخت و ساز اعلام شده است هرگونه اقدام برای صدور پروانه ساخت غیرقانونی و مفید ایجاد حق نیست.

3ـ علاوه بر ممنوعیت فوقالذکر اراضی موصوف به موجب طرح جامع مصوب شهر قزوین و نقشههای طرح تفصیلی مورد عمل شهرداری قزوین بخشی از اراضی زراعی و دارای کاربری کشاورزی است و به موجب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات (مصوب 1374/3/31 (امکان صدور پروانه ساختمانی در آن وجود ندارد. بر اساس مفاد ماده 1 این قانون به تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها خارج از محدوده قانونی شهرها ممنوع و تنها با کسب مجوز از کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشاورزی٬ راه و شهرسازی٬ سازمان حفاظت از محیط زیست و استانداری امکان تغییر کاربری در موارد ضروری وجود دارد. حال آن که شهرداری قزوین در صدور پروانههای ساختمانی رعایت هیچ کدام از قوانین فوق را نکرده است و صرفًا به بهانه صدور پروانه اولیه برای ساخت شهرکی که قرار بوده است سی سال قبل برای کارگران یک کارخانه ساخته شود نسبت به صدور پروانه ساخت ویلاهای مسکونی در قطعاتی که پس از صدور پروانه مسکونی با قیمتهای چند میلیارد ریالی معامله و خرید و فروش میشوند اقدام کرده است. کمیسیون مندرج در تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مرجع انحصاری هرگونه تغییر کاربری در اراضی خارج از محدوده قانونی شهرهاست و حتی در خصوص اراضی خارج از حریم شهرها که به موجب مجوز شورای عالی شهرسازی و معماری برای احداث شهرک مسکونی اختصاص پیدا میکند نیز بدون اخذ مجوز این کمیسیون امکان تغییر کاربری وجود ندارد. به موجب تبصره ماده 10 آییننامه استفاده از اراضی٬ احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها (مصوب هیأت وزیران در جلسه مورخ 1391/2/10» :(مرجع صدور پروانه ساختمانی مکلف است قبل از هر گونه اقدام نظریه کمیسیون تبصره (1 (ماده (1( قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1374 را اخذ نماید.»  لذا شهرداری قزوین که به صراحت اسناد و پروانههای صادره توسط خود این مرجع به خوبی از کاربری کشاورزی این اراضی آگاه بودهاست حتی در فرض استناد به پروانه باطل شده احداث شهرک مسکونی بدون دریافت مجوز از کمیسیون فوقالذکر مجاز به صدور پروانه ساختمان نبوده است.

4ـ با توجه به تفکیک٬ نقل و انتقال مالکیت متعدد ملک محل مورد بحث که همه بعد از تصویب قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب 1381/5/6 مجلس شورای اسلامی صورت گرفته است و با توجه به مواد ٬6 4 و 7 این قانون که مقرر میکند:

ماده4ـ هرگونه نقل و انتقال و واگذاری زمین به شرکتهای تعاونی مسکن و اشخاص حقیقی و حقوقی برای امر مسکن در خارج محدوده (قانونی) شهرها اعم از داخل و یا خارج از حریم شهرها به جز در محدوده مصوب شهرهای جدید و شهرکهایی که طبق مقررات و بر اساس طرحهای مصوب احداث شده یا میشوند٬ ممنوع میباشد. احراز وقوع زمین مورد نظر در داخل شهرهای جدید و شهرکهای مصوب و تناسب زمین مذکور از نظر کاربری و ضوابط ساختمانی با برنامههای متقاضیان به عهده سازمان مسکن و شهرسازی استان میباشد.

ماده6 ـ هر نوع نقل و انتقال اعم از رسمی و عادی٬ تفکیک٬ افراز٬ صدور سند و تغییر کاربری در مورد زمینهای موضوع این قانون٬ بدون رعایت مفاد این قانون و مقررات مربوط ممنوع است. در صورت تخلف٬ متخلفان از جمله هیأت مدیره شرکت تعاونی ذیربط٬ مسؤول جبران خسارت وارد شده به اشخاص حقیقی و حقوقی٬ شهرداریها٬ دولت و اعضای شرکتهای تعاونی مسکن میباشند.

ماده7ـ مراجعی که خارج از حدود وظایف خود در حریم یا خارج از حریم شهرها تصمیم گیری کنند و به هر نحو ساخت و سازهای غیرقانونی و بر خلاف مفاد این قانون اقدام نمایند و یا موثر در احداث این گونه بناها باشند و یا به نحوی در این گونه اقدامات خلاف مشارکت نمایند طبق این قانون متخلف محسوب میشوند و با آنها برابر مقررات رفتار خواهد شد.

 با توجه به مفاد قانون فوق٬ فروشندگان و خریداران املاک نمیتوانند مدعی حسننیت و ناآگاهی در خصوص وضعیت املاک فوقالذکرشوند و هرگونه ضرر و زیان وارده به ایشان بنابرقاعده٬ اقدام به عهده خود نامبردگان خواهد بود. عدم استعلام از سازمان مسکن و شهرسازی استان در خصوص احراز وقوع زمین موردنظر در داخل شهرهای جدید و شهرکهای مصوب و تناسب زمین مذکور از نظر کاربری و ضوابط ساختمانی در هنگام نقل و انتقال ملک با توجه به صراحت ماده 4 قانون جای هرگونه ابهام در خصوص آگاهی نامبردگان از موانع فوقالذکر و تخلف آشکار شهرداری قزوین را از بین میبرد. جای سوال است خریداران دارای حسن نیت حتی در فرضی که با استناد به پروانه احداث شهرک متعلق به بیش از دو دهه قبل اراضی خود را داخل در محدوده شهرک میدانستهاند چگونه بدون دریافت استعلام موضوع ماده 4 این قانون اقدام به خرید ملکی برای احداث مسکن درخارج از محدوده شهر قزوین و با کاربری زراعی طبق طرح جامع شهر سابق و فعلی قزوین نمودهاند؟ بیپاسخ بودن این سوال هر گونه تردید معقولی را در خصوص آگاهی کلیه خـریداران و فروشندگان و شهـرداری قزوین از غیرقانونی بودن اقدام را از بین میبرد.

5 ـ ادعای ایجاد حق مکتسب در موضوع محل اختلاف با توجه به مبانی قانونی و اصول مسلم حقوقی قابل پذیرش نیست. درست بر خلاف استدلالهای افراد ذی نفع نکته اصلی بحث در خصوص حقوق مکتسب افراد در مواردی که پروانه ساختمانی در مغایرت با طرح جامع شهری و مقررات قانونی مربوط صادر شده است٬ غیرقانونی بودن اصل پروانه ساختمانی صادره توسط شهرداری به واسطه نکات مطروحه در بندهای قبل است. حق تنها بر اساس مبانی قانونی و با رعایت موازین قانونی ایجاد میشود و به امتیازات و منافعی که بدون رعایت قوانین ایجاد میشود نمیتوان عنوان حق مکتسب داد. لذا در موردی که شهرداری بدون صدور مجوز  تغییرکاربری از کمیسیون موضوع قانون حفظ اراضی زراعی و باغها و بدون رعایت مقررات قانونی مربوط به لزوم طرح موضوع درشورای عالی شهرسازی و معماری کشور و بدون رعایت مواد 4 و 6 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن اقدام به صدور پروانه ساختمانی کند توسل به عنوان «حق مکتسب» بلاوجه است. حق مکتسب برای افراد در صورتی ایجاد میشود که بر اساس تصمیم قانونی یک مقام اداری در حیطه صلاحیتشان برای فرد امتیاز یا حقی ایجاد شود نه در وضعیتی که با نقض صریح حداقل سه قانون مربوط به موضوع با آگاهی از وضعیت موجود نسبت به اخذ پروانه ساختمانی اقدام شده باشد. در همین راستا دیوان عدالت اداری در پروندههای متعددی پروانههای ساختمانی صادره توسط شهرداری را به علت نقص مقررات حاکم بدون توجه به ضرر و زیانهای وارده به صاحب پروانه صادر کرده است. البته بدیهی است در فرض عدم تقصیر صاحب پروانه حق مراجعه به شهرداری برای جبران خسارات را خواهد داشت. به عنوان مثال شعبه 40 دیوان عدالت اداری در پروندهای با موضوع خواسته ابطال پروانه ساختمانی به موجب دادنامه مورخ 1392/12/5 خود حکم به ابطال پروانه ساختمانی صادره توسط شهرداری تهران به علت تخلف کمیسیون ماده (5 (شهرداری در صدور مجوز تغییر کاربری ملک از فضای سبز به مسکونی را داده است. بر اساس رأی شعبه مذکور «با توجه به این که شورای عالی شهرسازی و معماری در جلسه مورخ 1392/10/9 موضوع مصوبه شماره 507 کمیسیون ماده 5 شهر تهران را مورد رسیدگی قرار داده و به لحاظ عدم انطباق با طرح جامع و عدم توجیه کارشناسی لغو و مقرر نموده شهرداری از ادامه عملیات ساختمانی پروژه جلوگـیری نماید. بر این اساس و با توجه به منتفی بودن مصوبه و اعاده  کاربری به وضع سابق (فضای سبز) اقدام شهرداری در صدور پروانه نیز فاقد توجیه قانونی بوده و مغایر کاربری مصوب پلاکهای موردنظر میباشد لذا به استناد مواد 5 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری حکم به ورود شکایت و ابطال پروانه ساختمانی موضوع دادخواست صادر و اعلام میگردد.» شعبه سوم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری نیز در دادنامه 1393/6/22 خود حکم به تایید دادنامه صادره از شعبه بدوی به علت صدور پروانه ساختمانی خارج از چارچوب مقررات و موازین قانونی داده است. این امر به صراحت در دستور صریح و اخطار مستقیم معاون امور ویژه دفتر مقام معظم رهبری خطاب به شهردار محترم تهران در پرونده مشابهی که شهرداری تهران به موجب مصوبه کمیسیون طرح تفصیلی ماده 5 اقدام به تغییرکاربری ملکی از پهنه سبز به سایر پهنههای کلان (مسکونی و تجاری) نموده است مورد توجه قرار گرفته است با توجه به تأکیدات مقام معظم رهبری مبنی بر لزوم جلوگیری از ساخت و سازهای بیرویه در فضای تنفسگاهی شهر تهران و باغات و فضای سبز این شهر و با عنایت به مغایرت مصوبه کمیسیون ماده 5 با ساختار کلی طرح جامع شهر تهران که پهنه حفاظت ویژه را به هیچ عنوان پهنه استقرار کاربریهای مسکونی نمیداند و نیز تخلف شهرداری تهران به عنوان یکی از اعضای کمیسیون یاد شده در صدور پروانه ساختمانی و ارائه مجوز ساخت و  ساز مسکونی خواهشمند است دستور فرمایید ضمن بررسی فوری موضوع از هر گونه ساخت و ساز در باغ مذکور خودداری شود.»

توجه به نمونههای فوق روشن میکند که توسل به عنوان حق مکتسب اشخاص ثالث در پروندهای که پروانههای ساختمانی توسط شهرداری بر اساس تخلف از موازین و مقررات قانونی صورت گرفته وجهی نخواهد داشت.

علی رغم همه موارد فوق شورای عالی معماری و شهرسازی برای رعایت احتیاط و جلوگیری از ورود ضرر و زیان به خریداران املاک واقـع در محدوده اراضی هفت سنگان تنها پـروانههای سـاختمانی صادره بـعد از ابلاغ طرح جـامع قزوین در تاریخ 1394/5/7 را غیرقانونی اعلام کرده است. طرحی که در آن به صراحت اراضی موصوف داخل در حریم شهر قزوین و غیرقابل ساخت و ساز اعلام شده است و کاربری اراضی مورد بحث در آن با وضوح غیرمسکونی اعلام شده است. با توجه به جمیع موارد فوق مصوبه موضوع دادخواست در حدود اختیارات قانونی شورای عالی شهرسازی و معماری و در راستای مقررات قانونی حاکم بر موضوع صادر شده است و تنها مخالف قانون نیست بلکه برای ممانعت از تخلف آشکار اندک افراد ذینفعی که با تضییع فضای تنفسی عموم اهالی شهر قزوین و تجاوز به حدود قانونی این شهر٬ امتیـازات و منافع غیرقانونی کلانی را برای خود ایجاد کردهاند صادر شده است. با عنایت به مراتب معنونه از محضر آن هیأت محترم استدعای رسیدگی و رد شکایت را دارد.» پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 به هیأت تخصصی اراضی٬ محیط زیست و صنایع دیوان عدالت اداری ارجاع میشود. هیأت مذکور در خصوص بند 2 مصوبه جلسه 1394/10/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران٬ به موجب دادنامه شماره 124ـ 1395/7/28 رأی به رد شکایت صادر میکند و رأی مذکور به علت عدم تجدیدنظر خواهی رئیس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت مییابد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/11/5 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء در خصوص بند 1 مصوبه به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

 با توجه به اینکه در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351 وظایف شورای مذکور احصاءشده است و با عنایت به اینکه اعلام لغو و ابطال پروانههای احداث ساختمان که توسط شهرداری صادر میشود از جمله وظایف مقرر برای شورا در این قانون تعیین نشده است٬ بنابراین بند 1 مصوبه 1394/10/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که طی نامه شماره 62226/300 ـ 1394/11/11 دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری به استاندار قزوین ابلاغ شده و در آن مقرر گردیده: «کلیه پروانههای صادره توسط شهرداری در اراضی هفت سنگان» پس از تاریخ اعلام مصوبه (جلسه مورخ 1394/4/22 (طرح جامع شهر قزوین به تاریخ 1394/5/7 لغو و ابطال گردیده و مسؤولیت پاسخ گویی به هر گونه دعاوی مربوط به خسارت بر عهده شهرداری قزوین میباشد» در حد «اعلام لغو و ابطال پروانههای ساختمانی صادر شده توسط شهرداری با قیود آن» از حدود اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران خارج است و با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی