قانون شوراهای حل اختلاف و چند نکته

سید احسان حسینی- حقوقدان: بالاخره پس از مدت‌ها بحث پیرامون قانون شوراهای حل اختلاف و تصویب آن، این قانون در تاریخ 7 بهمن سال جاری در روزنامه رسمی منتشر شد و گرچه مطابق ماده 2 قانون مدنی، قوانین پس از 15 روز از تاریخ انتشار لازم‌الاجرا هستند اما به موجب ماده 46 قانون شوراهای حل اختلاف، آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف 3 ماه از تاریخ تصویب باید تهیه شده و به تصویب رییس قوه قضاییه برسد تا این قانون قابل اجرا شود.

این در حالی است که محاسن یا معایب قانون پس از اجرا و در طول زمان آشکار می‌شود و به صرف تصویب قانون نمی‌توان آن را به طور دقیق ارزیابی کرد. البته تجربه 10 سال اخیر اثبات کرده است که شوراهای حل اختلاف تا حدودی توانسته‌اند از بار مراجعه مردم به دستگاه قضایی بکاهند. به موجب ماده یک قانون شوراهای حل اختلاف، به منظور صلح و سازش بین اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی، شوراهای حل اختلاف که در این قانون به اختصار شورا نامیده می‌شوند تحت نظارت قوه قضاییه و با شرایط مقرر در قانون تشکیل می‌شود. بنابراین اگر در دعوایی، یکی از اطراف آن شخصی دولتی یا نهادی عمومی بود، شورا به موجب این مقرره، مجاز به ورود نخواهد بود. از جمله اهداف شورا، اقدام برای صلح و سازش است. این مهم در ماده 8 به روشنی بیان شده است. در واقع به موجب این حکم قانون، در سه مورد شوراها با تراضی طرفین برای صلح و سازش اقدام می‌کنند. این تلاش برای صلح و سازش حتما باید با رضایت طرفین باشد.

 نخست؛ کلیه امور مدنی و حقوقی

البته این تمیز بین امور مدنی و حقوقی را باید از باب مسامحه مقنن تلقی کرد. در غیر این صورت، مدنی داخل در عنوان حقوقی است. در خصوص صلح و سازش، شورا دیگر محدود به نصاب تعیین‌شده صلاحیت نیست و مقنن با استفاده از واژه عام «کلیه» هر نوع خواسته‌ای را قابل طرح برای سازش دانسته است.

 دوم؛ کلیه جرایم قابل گذشت

گرچه تمام جرایم دارای جنبه عمومی هستند اما درجه اهمیت هر جرمی و برخورد مقنن با آن متفاوت است. به موجب تبصره یک ماده 100 از قانون مجازات اسلامی، جرایم قابل گذشت، جرایمی‌ هستند که شروع، ادامه تعقیب و رسیدگی و اجرای مجازات، منوط به شکایت شاکی و عدم گذشت وی است. قانونگذار در ماده 104 قانون مجازات اسلامی نیز علاوه بر جرایم تعزیری مندرج در کتاب دیات و فصل حد قذف آن  قانون و جرایمی ‌که به موجب قوانین خاص قابل گذشت هستند، جرایم دیگری را به طور انحصاری قابل گذشت محسوب کرده است.

 سوم؛ جنبه خصوصی جرایم غیر قابل گذشت

در این خصوص می‌توان به ضرر و زیان ناشی از جرم اشاره کرد که طرفین می‌توانند در خصوص نحوه جبران خسارت و ... به شورا مراجعه کنند و دادگاه صادر کننده رای کیفری نیز در صدور رای این نوع سازش را نیز مورد توجه قرار می‌دهد.

از دیگر تحولات و شاید مهمترین نوآوری این قانون، افزایش نصاب خواسته است. البته نباید این نکته را از نظر دور داشت که بر خلاف دادگاه‌های دادگستری که صلاحیت عمومی دارند، شوراهای حل اختلاف دارای صلاحیت انحصاری و محدود هستند. به این معنا که فقط می‌توانند به مواردی که قانون منحصر کرده است، رسیدگی کنند و در موارد غیر مصرح در قانون، اختیار ورود و رسیدگی را ندارند.

شوراهای حل اختلاف روستاها نیز صرفاً می‌توانند صلح و سازش کنند و مجاز به صدور رای نیستند. به موجب ماده 9 این قانون،  دعاوی مالی راجع به اموال منقول تا نصاب دویست ‌میلیون ریال (بیست میلیون تومان) در صلاحیت شورا است. این مبلغ در قانون پیشین برای روستاها تا 20 میلیون ریال و برای شهرها تا 50 میلیون ریال بود. این در حالی است که در قانون جدید تفکیکی بین شهر و روستا نشده است.

با توجه به مفهوم مخالف ماده 9 قانون جدید شوراهای حل اختلاف، دعاوی راجع به اموال غیر منقول نیز از صلاحیت شورا خارج شده است. در حالی که در قانون قبلی قانونگذار رسیدگی به هر نوع دعاوی مالی به طور مطلق تا نصاب مشخص‌شده را در صلاحیت شورا قرار داده و تفکیکی بین دعاوی منقول و غیرمنقول قایل نشده بود و شوراها نیز بر همین اساس به دعاوی غیرمنقول رسیدگی می‌کردند که با توجه به تخصصی و پیچیده بودن این قبیل دعاوی در عمل اشکالاتی را به وجود می‌آمد.

دعاوی مربوط به تخلیه (اعم از دستور تخلیه یا حکم تخلیه) به جز دعاوی مربوط به سرقفلی و حق کسب و پیشه، دعاوی تعدیل اجاره‌بها (موضوع ماده 4 قانون روابط موجر و مستاجر مصوب سال 56)، صدور گواهی حصر وراثت، تحریر ترکه، مهر و موم ترکه و رفع آن، ادعای اعسار از پرداخت محکوم‌به در صورتی که شورا نسبت به اصل دعوا رسیدگی کرده باشد، دعاوی خانواده راجع به جهیزیه، مهریه و نفقه تا نصاب مقرر در در بند الف قانون حمایت خانواده، تامین دلیل و جرایم تعزیزی مستوجب مجازات جزای نقدی درجه هشت (تا 10 میلیون ریال ) در صلاحیت شورا قرار دارد.

 تقویم خواسته بر اساس نرخ واقعی آن

نوآوری دیگری این قانون، تقویم خواسته بر اساس نرخ واقعی آن است و در صورت اختلاف بین اصحاب دعوا یا تردید قاضی شورا جلب نظر کارشناس رسمی ضروری است.  

اگرچه هدف از وضع تبصره یک ماده 9  قانون شوراهای حل اختلاف، جلوگیری از سوءاستفاده از تقویم مال ارزشمند به بهای کمتر بوده است اما چون اصولا در آیین دادرسی مدنی تقویم توسط خواهان است و دادگاه نیز در چارچوب خواسته گام بر می‌دارد، بهتر بود در این تبصره فقط به ایراد به بهای خواسته طرف مقابل اشاره می‌شد و تردید قاضی شورا در تقویم نادیده گرفته می‌شد.

چه اینکه در امور مدنی اصحاب دعوا بر دعوای خویش حاکم هستند و قاضی مدنی نیز تقریبا نقشی نسبتا منفعل دارد و ممکن است مالی در نزد طرفین ارزش شخصی داشته باشد و به همین دلیل ارجاع امر در این خصوص به کارشناس، که به ملاک‌های نوعی توجه دارد،
 مطلوب نیست.

البته ممکن است میزان خواسته با آنچه تقویم شده است، تفاوت ارزش فاحشی داشته باشد؛ به نحوی که از نصاب صلاحیت شورا  بیشتر باشد که قاضی شورا می‌تواند به استناد این تبصره قرار عدم صلاحیت (نسبی) صادر کند. به عنوان مثال، در دعوای استرداد دو عدد اتومبیل لوکس مدل بالای خارجی، چون قیمت بازاری آن تا حدودی مشخص است، قاضی می‌تواند با توجه به اینکه از نصاب بالاتر است و بهای خواسته واقعی تعیین نشده است، پرونده را به دادگاه بفرستد.

 رسیدگی در شورای حل اختلاف، لزوما مستلزم تقدیم دادخواست نیست

یکی از موضوعاتی که به نظر قابل انتقاد می‌رسد، ماده 11 این قانون است که می‌گوید در تمامی اختلافات و دعاوی خانوادگی و سایر دعاوی مدنی و جرایم قابل گذشت، مرجع قضایی رسیدگی‏‌کننده می‏تواند با توجه به کیفیت دعوی یا اختلاف و امکان حل و فصل آن از طریق صلح و سازش، فقط یک ‌بار برای مدت حداکثر سه‌ ماه موضوع را به شورا ارجاع کند.

در نتیجه، مرجع قضایی صادر کننده راساً و بدون درخواست اصحاب دعوا می‌تواند موضوع را به شورا ارجاع دهد که ممکن است نتیجه چندانی نداشته باشد و موجب سردرگمی طرفین و تضییع وقت و هزینه‌ها شود.
رسیدگی در شورای حل اختلاف، لزوما مستلزم تقدیم دادخواست نیست و صرف درخواست ولو شفاهی از موجبات رسیدگی است. (ماده 16) گرچه در عمل شوراها هر نوع درخواستی را در فرم چاپی دادخواست موثر می‌دانند. این شیوه مانند پذیرش شکواییات است که لزومی ندارد در فرم و قالب مخصوصی باشد.

از دیگر نکات جدید این قانون، هزینه رسیدگی در شورای حل اختلاف است. ماده 23 هزینه دادرسی در دعاوی کیفری و غیرمالی را معادل هزینه دادرسی آن در محاکم دادگستری دانسته است. به موجب بخشنامه شماره: 100/35739/9000 مورخ 18 مرداد سال 1394 رییس قوه قضاییه، هزینه دادرسی با تغییراتی مواجه شده است.

به عنوان مثال، در حال حاضر برای درخواستی که مربوط به امور خانواده باشد (مانند مطالبه نفقه) هزینه دادرسی در شورای حل اختلاف، 200 هزار ریال و هزینه شکایت کیفری 50 هزار ریال است. هزینه دادرسی در دعاوی مالی نیز معادل 50 درصد هزینه دادرسی آن است. مثلا، هزینه دعاوی امور حسبی که طبق بخشنامه جدید 500 هزار ریال است، در شورای حل اختلاف برای درخواست گواهی انحصار وراثت 250 هزار ریال خواهد بود.  

در دعاوی مالی نیز هزینه دادرسی 50 درصد آن است. بنابراین با توجه به نصاب صلاحیت شورا که 20 میلیون تومان است که هزینه چنین دعوایی با خواسته 20 میلیون تومان در محاکم 5 میلیون و 850 هزار ریال می‌شود (مطابق بخشنامه 100/1953/9000 مورخ 17 فروردین سال 1393) که نصف این مبلغ 2 میلیون و 925 هزار ریال می‌شود. بنابراین حداکثر هزینه دادرسی در شورای حل اختلاف برای هر دعوا در حال حاضر و با تعرفه‌های فعلی 2 میلیون و 925 هزار ریال است و رسیدگی به درخواست صلح و سازش بدون هزینه دادرسی است.

به نظر می‌رسد تبصره 3 ماده 27 با ماده 23 در تعارض باشد؛ چه اینکه به موجب ماده 23 هزینه رسیدگی در کلیه مراحل در دعاوی کیفری و غیرمالی معادل هزینه دادرسی در محاکم دادگستری و در دعاوی مالی معادل پنجاه ‌درصد آن است و تبصره 3 ماده 27 بیان داشته هزینه ‌دادرسی در مراحل تجدیدنظرخواهی حسب‌ مورد بر اساس هزینه دادرسی طرح دعوی در آن مرجع است. تفکیک بین مراحل دادرسی در مقرره اخیر با آنچه پیشتر بیان شده، مطابقت ندارد مگر اینکه قائل به این موضوع باشیم که قسمت اخیر ماده 27 ناظر به هزینه دادرسی مرحله بدوی بوده است.

 رسیدگی شورا به اختلافات به عنوان داور مورد توافق طرفین

همچنین بر اساس ماده 42 این قانون، در مواردی که شورا به عنوان داور مورد توافق طرفین به دعاوی و اختلافات رسیدگی می‏کند، رعایت مقررات مربوط به داوری مطابق قانون آیین ‌دادرسی دادگاه‌های عمومی‌ و انقلاب در امور مدنی الزامی است.

این ماده در قانون سابق شوراهای حل اختلاف نیز عیناً وجود داشت. البته ماهیت این نوع داوری تا حدی دارای ابهام است زیرا شورا مانند دادگاه شخصیت حقوقی ندارد و تخصص آن نیز داوری نیست که بتوان آن را داوری سازمانی نام نهاد و از طرفی در داوری موردی نیز طرفین باید داور یا داوران را مشخص کنند و صرف ارجاع قانون شوراهای حل اختلاف به مقررات داوری آیین دادرسی مدنی که مقرراتی کلی در زمینه همه انواع داوری است و نیز نقش دادگاه را در داوری بیان کرده است، وافی به مقصود نخواهد بود.

ضمن اینکه مقررات داوری قانون آیین دادرسی مدنی منصرف از آیین رسیدگی داوری است. همچنین بیان نشده است که آیا اعضای شورا می‌توانند به عنوان داور رسیدگی کنند یا اینکه صرفا داور را انتخاب می‌کنند. چه اینکه طبق مقررات داوری آیین دادرسی مدنی دادگاه فقط در مواردی مانند تعیین داور یا اجرای رای داور دخالت می‌کند و خود دادگاه را نمی‌توان به عنوان داور تعیین کرد.