رای شماره های 724 الی 726 و 779 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال دستور اداری شماره 52188 2 -52-24 11 1390

رأی شمارههای 724 الی 726 و 779 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال دستور اداری شماره 52488/2 ـ 52 ـ 24/11/1390 اداره کل درآمد حق بیمه صندوق تأمین اجتماعی

24/6/1394 92/224 ٬91/1133 ٬256 ٬93/274شماره

تاریخ دادنامه : 10/6/1394 شماره دادنامه: 724 الی 726 و 779

256 ٬93/274 ٬92/224 ٬91/1133 : پرونده کلاسه

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان : 1ـ شرکت تعاونی تولیدی گیل بازیافت با مدیریت آقای اردوان پزشک 2ـ شرکت بهباف شمال با مدیریت آقای کریم همتیان 3ـ شرکت ماشینسازی اندیشه شمال با مدیریت آقای عبدالرضا حمیدی سیبنی 4ـ شرکت صنایع پلاستیک گیلان کوب با مدیریت آقای گوراب جیری پور

موضوع شکایت و خواسته : ابطال دستور اداری شماره 52488/2ـ52ـ24/11/1390 اداره کل درآمد حق بیمه صندوق تأمین اجتماعی

گردش کار : شاکیان به موجب دادخواستهایی جداگانه ابطال دستور اداری شماره 52488/2ـ52ـ24/11/1390 اداره کل درآمد حق بیمه صندوق تأمین اجتماعی را خواستار شدهاند و در جهت تبیین خواسته اعلام کردهاند که:

« 1ـ همان طوری که در ماده واحده قانون معافیت از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما به میزان 5 نفر آمده است: کلیه کارگاههای تولیدی٬ صنعتی و فنی که از خدمات دولتی استفاده مینمایند با در نظر گرفتن مفاد تبصره (5) ماده واحده قانون معافیت و بدون هیچ پیش شرطی میتوانند از این معافیت استفاده نمایند. در قانون موصوف و تصویبنامههای مربوط به آن٬ کارگاهها و شرکتهای اعلام شده در فهرست را موظف به اخذ پروانه تأسیس و یا پروانه بهرهبرداری از مرجع خاصی نکرده است تا به استناد پروانه تأسیس و یا پروانه بهرهبرداری صادر شده از آن مرجع خاص بتوانند از تسهیلات مقرر در قانون ماده واحده بهرهمند شوند. تنها ردیف 23 تصویبنامه هیأت وزیران به شماره 106254/ت23هـ ـ12/2/1369 و به منظور تفکیک صنایع روستایی از صنایع غیرروستایی مرجع صدور پروانه آنها ملاک عمل قرار گرفته است با این استدلال که اگر صدور پروانه از طریق جهاد سازندگی صورت گرفته باشد جزو صنایع روستایی و اگر صدور پروانه بهرهبرداری و یا پروانه تأسیس توسط مرجعی به غیراز جهاد سازندگی وقت و یا جهاد کشاورزی فعلی صورت گرفته باشد صنایع غیرروستایی تلقی خواهد شد. رأی وحدت رویه شماره 807 ـ 13/11/1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در همین راستا صادر شده است.

2ـ سازمان تأمین اجتماعی قب ًلا طی دفاعیه شماره 14575/1000ـ2/1/1385 به عمل آمده و مضبوط در پرونده کلاسه شماره 85/368 موضوع دادنامه شماره 418ـ 18/6/1386 صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و به استناد ماده (1) تصویبنامه شماره 106254/ت23هـ ـ12/2/1369 هیأت وزیران٬ کارگاههایی را که بالای 50 نفر داشتهاند مصداق و منطبق با تبصره 3 ماده واحده و به عنوان کارخانه تلقی و با همین استدلال آنها را از تخفیفات و تسهیلات مقرر محروم کرده بود و این کار تا صدور و ابطال ماده (1) تصویبنامه شماره 106254/ت23هـ ـ12/2/1369 هیأت وزیران ادامه داشته است. حال سازمان تأمین اجتماعی با گذشت حدود (30) سال از تصویب قانون معافیت از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما به جای اجرای قانون مصوب مجلس شورای اسلامی و تصویبنامههای هیأت وزیران و با گذشت حدود 5 سال از دادنامه شماره 418ـ 18/6/1386 در خصوص تلقی کردن کارگاهها و شرکتهای بالای 50 نفر به عنوان کارخانه٬ این بار با قرائت و تفسیر جدیدی از قانون یاد شده و به منظور دور زدن بند (1) ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری و آگاهی از صلاحیت و اختیارات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال آییننامهها و دستورالعملها و با ترفندی جدید و با صدور دستور اداری شماره 52488/2ـ52ـ24/11/1389 به عنوان اداره کل تأمین اجتماعی استان بوشهر و اعلام و ارسال رونوشت نامه مذکور به کلیه ادارات کل تأمین اجتماعی استانها با این عنوان (کارگاههایی که دارای پروانه بهرهبرداری یا جواز تأسیس از وزارت صنایع و معادن [وزارت صنعت٬ تجارت و معدن] هستند در زمره کارخانه بوده و از شمول معافیت یاد شده خارج میباشند. لذا خواهشمند است دستور فرمایید ضمن رعایت موضوع٬ مراتب را به اطلاع کلیه واحدهای تابعه رسیده و من بعد نسبت به دریافت حق بیمه کارکنان کارگاههای موصوف با نرخ کامل حق بیمه اقدام نمایند.). اولاً: با این اقدام کام ًلا غیرقانونی سازمان تأمین اجتماعی قانون مصوب مجلس شورای اسلامی و تصویبنامههای هیأت وزیران به طور ضمنی نسخ و بلا اثر شده است.

ثانیًا: با پیش بینی از اعتراضات گسترده کارفرمایان به این عمل سازمان تأمین اجتماعی٬ آن را جهت اجرا به صورت نامه عادی به ادارات کل تأمین اجتماعی ارسال و ابلاغ کرده است تا هم رسیدگی به این گونه پرونده از دستور کار هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را با بهانههایی مانند این نامه صرفًا یک نامه اداری بوده است و با در نظر گرفتن شرح وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به آییننامهها و تصویبنامهها و غیره خارج سازد و با برنامهریزی قبلی رسیدگی آن را در حد شعب دیوان عدالت اداری قرار دهد.

ثالثًا: استحضار دارند که وضع٬ تغییر٬ اصلاح و یا تفسیر کلیه قوانین عادی به عهده قوه مقننه بوده و سازمان تأمین اجتماعی با  گذشت 30 سال تمام از اجرای قانون معافیت از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما به میزان 5 نفر (22/12/1361) و اجرایی شدن آن از 1/1/1362 با قرائت و تفسیر جدید کلیه کارفرمایان را به بهانه این که پروانه بهرهبرداری و یا پروانه تأسیس آنها صادر شده از صنایع و معادن محروم کرده است در حالی که نه در قانون مبدأ و اصلاحات و الحاقات بعدی و تصویبنامههای هیأت وزیران مربوط به آن هیچ گونه اختیاری به سازمان تأمین اجتماعی داده نشده است. علی هذا و با عنایت به موارد مطروحه و با پیوست قانون و تصویبنامههای هیأت وزیران خواهان صدور حکمی مقتضی و مبتنی بر ابطال دستور اداری شمارههای 52496/9/12/1390 و 21571ـ21/5/1391 و دستور اداری شماره 52488/2ـ52ـ24/11/1390 اداره کل درآمد حق بیمه به دلیل مغایرت مدلول آنها با قانون و تصویبنامههای مرجع و مبدأ و تغییرات بعدی آنها و تجاوز و سوء استفاده از حدود وظایف قانونی سازمان تأمین اجتماعی در وضع مقررات دولتی به استناد بند (1) ماده 19و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری و با توجه به این که سال 1391 به فرمان رهبر انقلاب اسلامی سال تولید ملی و حمایت از کار و سرمایه ایرانی نامگذاری شده است و وضع بسیار نامطلوب و بحرانی صنایع و به تجویز اختیار حاصله از ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ 1/1/1391 را خواستاریم. »

متن دستور اداری شماره 52488/2ـ52ـ24/11/1390 اداره کل درآمد حق بیمه صندوق تأمین اجتماعی به قرار زیر است: « اداره کل استان بوشهر با سلام و صلوات برمحمد(ص) و آل محمد بازگشت به نامه شماره 24567ـ23/9/1390 ضمن اعاده یک جلد پرونده مطالباتی کارخانه کاغذ و مقواسازی احسان اعلام میدارد: طبق تبصره 3 ماده واحده قانون معافیت از پرداخت بیمه کارفرمایانی که حداکثر 5 نفر کارگر دارند (مصوب 16/12/1361 مجلس شورای اسلامی)٬ کارخانجات٬ معادن٬ پیمانکاران و شرکتهای خارجی از شمول قانون مذکور مستثنی هستند٬ بنابراین کارگاههایی که دارای پروانه بهرهبرداری و یا جواز تأسیس از وزارت صنایع و معاون (وزارت صنعت٬ معدن و تجارت) میباشند در زمره کارخانه بوده و از شمول معافیت یاد شده خارج میباشند. لذا خواهشمند است دستور فرمایید ضمن رعایت موضوع٬ مراتب به اطلاع کلیه واحدهای تابعه رسیده و من بعد نسبت به دریافت حق بیمه کارکنان کارگاههای موصوف با نرخ کامل حق بیمه اقدام نمایند. ضمنًا معادن سطح الارضی که جنبه کارگاهی دارند (دارای کمتر از 50 نفر کارگر وفق بند 33 فهرست ضمیمه بخشنامه 140 درآمد) با دارا بودن پروانه بهرهبرداری یا جواز تأسیس از صنایع از این امر مستثنی بوده و میتوانند با احراز سایر شرایط مقرر در قانون از معافیت مذکور بهره مند گردند. ـ مدیرکل درآمد حق بیمه » شکات علاوه بر ابطال دستور اداری پیش گفته٬ ابطال نامه هایی که مستند به دستور اداری مذکور صادر شده است و در آنها شاکیان از قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایانی که حداکثر پنج نفر کارگر دارند مستثنی شدهاند را خواستار شدهاند که به شرح زیر میباشد: در پاسخ به شکایت شاکیان٬ مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لوایح شماره 2382ـ7692 ـ :که است داده توضیح 13/8/1392ـ3717/92/7100 و 23/11/1391 ـ4941/7691 ٬15/12/1391 ـ5293/7691 ٬26/8/1392 «ماده واحده قانون معافیت پرداخت سهم بیمه کارفرمایانی که حداکثر 5 نفر کارگر دارند٬ مصوب 16/12/1361 مقرر کرده است: «از آغاز سال 1362 کارفرمایان کلیه کارگاههای تولیدی و صنعتی و فنی که از خدمات دولتی (از قبیل برق٬ آب٬ تلفن و راه) استفاده مینمایند تا میزان 5 نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف بوده و از 5 نفر به بالا نسبت به مازاد 5 نفر حق بیمه را خواهند پرداخت».

لیکن برخلاف ادعای شاکی٬ ماده مذکور بدون قید و محدودیت باقی نمانده و وفق تبصره 3 قانون مارالذکر٬ کارخانجات٬ معادن٬ پیمانکاران و شرکتهای خارجی از شمول این قانون مستثنی شدهاند. بنابراین همان طور که ملاحظه میشود٬ قانونگذار با وضع تبصره ٬3 قصد داشته که میان کارگاه کارخانه تفاوت قائل شود. در این ارتباط همان طور که شرکت مذکور اعلام داشته وفق دادنامه شماره 418ـ20/9/1386 هیأت عمومی٬ ضابطه مقید کردن کارگاه را از نظر تعداد کارگر تا 50 نفر ابطال کرده است. با این حال٬ به این دلیل که تبصره 3 قانون یاد شده٬ کارخانجات٬ معادن٬ پیمانکاران و شرکتهای
خارجی را از شمول معافیت این قانون خارج دانسته و با توجه به این که از هیچ قانونی تعریفی از کارخانه و تفاوت آن با کارگاه به دست نیامده است٬ به همین علت سازمان ناگزیر جهت تشخیص و تفکیک این دو از یکدیگر به معیارها و ضوابط عرفی که به عنوان اماره و قرینه کارخانه بودن تلقی میشوند٬ تکیه مینماید و در مقام اجرای قانون یاد شده جهت تشخیص کارخانجات و معادن از ضوابطی مانند پروانه بهرهبرداری یا جواز تأسیس از وزارت صنایع و معادن (وزارت صنعت٬ تجارت و معدن) استفاده کرده و آنها را به استناد تبصره 3 قانون مذکور از شمول قانون موصوف خارج دانسته است. ضمنًا لازم به توضیح است که رأی وحدت رویه 807 ـ13/11/1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مورد اشاره شاکی قرار گرفته٬ ناظر به کارگاههای روستایی که فعالیت آنها جنبه تولیدی و صنعتی و فنی داشته٬ میباشد. بنابراین دادنامه موصوف منصرف از   موضوع مطروحه است.

با عنایت به مراتب فوق و این که سازمان به استناد قانون مارالذکر و تبصره 3 قانون مزبور جهت تمیز کارگاه از کارخانه مبادرت به استفاده از ضابطه مزبور کرده است و اقدامات سازمان وفق قوانین و مقررات جاری صورت پذیرفته و ادعای شاکی در این خصوص بلادلیل است٬ تقاضای رسیدگی و رد شکایت مورد استدعاست. »

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10/6/1394 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی٬ با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق ماده واحده قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایانی که حداکثر 5 نفرکارگر دارند مصوب سال ٬1361 مقرر شده است که از آغاز سال 1362 کارفرمایان کلیه کارگاههای تولیدی و صنعتی و فنی که از خدمات دولتی (از قبیل برق٬ آب٬ تلفن٬ راه) استفاده مینمایند تا میزان پنج نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف هستند و از پنج نفر به بالا نسبت به مازاد پنج نفر حق بیمه را باید بپردازند. همچنین به موجب تبصره 5 این قانون٬ تعیین نوع کارگاههای تولیدی٬ صنعتی و فنی بر عهده هیأت وزیران قرار داده شده است. نظر به این که هیأت وزیران در تصویب نامه های شماره 16002ـ 12/3/1362 و 106254/ت23هـ ـ٬12/2/1369 فهرست فعالیتهای تولیدی٬ صنعتی و فنی مشمول معافیت حق بیمه سهم کارفرما تا میزان پنج نفر را احصاء کرده است و در مصوبات مذکور برای برخورداری از معافیت مقرر در قانون شرط صدور پروانه از وزارت صنعت٬ معدن و تجارت پیشبینی نشده است٬ بنابراین دستور اداری شماره 52488/2ـ52ـ 24/11/1390 اداره کل درآمد حق بیمه سازمان تأمین اجتماعی که در آن مقرر شده کارگاههای دارای پروانه بهرهبرداری و یا جواز تأسیس از وزارت صنعت٬ معدن و تجارت در زمره کارخانه بوده و از شمول معافیت خارج میباشند مغایر قانون فوقالذکر وضع شده است و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود. ضمنًا با اعمال ماده 13 قانون اخیرالذکر مبنی بر تسری ابطال مقرره ابطال شده به زمان تصویب موافقت نشد. همچنین پروندهها جهت رسیدگی به خواسته موردی شکایت در خصوص درخواست ابطال نامههای مبتنی بر دستور اداری مورد اعتراض به شعب دیوان عدالت اداری ارجاع میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری